Analyse

Après plusieurs décennies de relatif désintérêt pour les villes moyennes, le regain d’attention dont elles font aujourd’hui l’objet peut surprendre. Si les difficultés que certaines rencontrent peuvent l’expliquer, il convient également de se référer au temps long des choix en matière d’aménagement de l’espace, des effets qu’ils produisent sur le territoire, ainsi qu’à la manière dont ces villes sont généralement peu considérées en France comme des espaces participant, à part entière, de la réalité urbaine du pays.

L’actualité a révélé, notamment pendant la dernière campagne présidentielle, les multiples difficultés auxquelles certaines de ces communes sont confrontées.

Le 27 mars dernier, le gouvernement a annoncé un plan de 5 milliards d’euros en faveur de 222 « villes moyennes ». Ce plan, baptisée « Action cœur de ville », concerne, en fait, des communes-centres dont la population varie de 30 000 à 50 000 habitants. Elles sont, pour la plupart, les centres d’agglomérations et d’aires urbaines que l’on pourrait également qualifier de moyennes à l’échelle du réseau urbain français.

L’actualité a révélé, notamment pendant la dernière campagne présidentielle, les multiples difficultés auxquelles certaines de ces communes sont confrontées : baisse et vieillissement de la population, soldes migratoires négatifs, difficultés économiques, taux de chômage élevés, précarisation des habitants, vacance des logements et des commerces. Ces difficultés peuvent s’expliquer par la remise en cause de leur base économique (désindustrialisation), la concurrence des métropoles, la concurrence des espaces périphériques tant du point de vue de l’attraction des populations que des activités économiques (périurbanisation), les fermetures de services publics liés à l’État. Cependant, toutes les communes concernées par le plan gouvernemental ne connaissent pas des évolutions aussi négatives même si ces facteurs affectent, certes à des degrés divers, les centres des communes en question. Comme il appartient aux communes de déterminer le contenu de leurs projets, le choix des actions à mener sera bien sûr déterminant pour atteindre les objectifs du plan gouvernemental.

Ainsi, dans le domaine du logement, les communes ont souvent besoin de réhabiliter le parc existant pour qu’il soit plus conforme aux exigences des occupants actuels et futurs tant en termes de qualité que de configuration des logements. Dans certains cas, notamment ceux où l’on constate une diminution de la population, l’arbitrage entre maintien ou destruction et les choix de réutilisation des espaces libérés pour d’autres usages seront des enjeux des projets portés localement.

Pour ce qui est du commerce, au-delà du soutien à l’activité commerciale (événements et animations commerciales,  création de commerces de proximité, restructuration de l’artisanat et du commerce…), c’est également l’intervention sur la qualité des espaces publics et sur la facilité d’accès aux centres-villes qui devront être prises en compte. Sur ce dernier point, il ne s’agit pas seulement de penser l’accessibilité automobile, dont l’effet sur le chaland est très incertain, voire négatif, mais plutôt l’ensemble des moyens qui permettent de se rendre facilement et à moindre coût dans le centre et d’y déambuler de manière agréable.

Enfin, l’articulation des actions entre elles et dans l’espace afin d’éviter des effets contradictoires sera sûrement un élément important de la réussite des projets locaux. Se pose donc la question de l’ingénierie dont ces villes pourront disposer en interne mais, également, via une aide extérieure, notamment celle d’opérateurs spécialisés dans la gestion foncière (Établissements publics fonciers).

Néanmoins, certains éléments susceptibles de peser sur la réussite des actions engagées ne peuvent être traités à l’échelle communale. Ainsi, la qualité de la gouvernance locale dans le cadre des intercommunalités est un enjeu fort de la réussite des projets qui seront mis en œuvre. De ce point de vue, le contenu substantiel des documents d’urbanisme (Schéma de cohérence territoriale, Plan local d’urbanisme intercommunal) devra sûrement être travaillé afin d’assurer un meilleur équilibre des dynamiques spatiales entre les communes-centres et les communes de périphérie.

En l’absence de mesures de contrôle plus strictes des implantations commerciales, il y a fort à parier que les difficultés des centres-villes et de leurs commerces perdurent.

Autre problématique essentielle pour faire en sorte que les efforts consentis ne soient pas annihilés par des décisions et des choix qui dépassent les politiques locales : celle de l’urbanisme commercial. Outre les décisions prises dans les Commissions départementales d’aménagement commercial, se sont également les dispositions réglementaires nationales qui devraient être interrogées ainsi que les stratégies des grands groupes de distribution de plus en plus déterritorialisées. En l’absence de mesures de contrôle plus strictes des implantations commerciales, il a fort à parier que les difficultés des centres-villes et de leurs commerces perdurent. Les choix politiques dépassent ici les enjeux de potentielles créations d’emplois ou d’amélioration supposée du pouvoir d’achat des ménages : ils correspondent à des choix de société relatifs aux modèles de consommation, à la qualité du cadre de vie des espaces urbains, à la sociabilité urbaine, à l’accessibilité pour tous aux commerces et aux équipements…

Ainsi, l’intervention des pouvoirs publics nationaux se justifie, en première analyse, par les difficultés que rencontrent certaines de ces communes et en particulier leurs centres. Ce constat devrait suffire à expliquer leur inscription à l’agenda politique. Cependant, d’autres hypothèses nous semblent pouvoir être avancées afin d’expliquer l’intérêt qu’elles suscitent aujourd’hui.

Les difficultés actuelles des villes concernées peuvent être considérées comme le produit, sur le temps long, des évolutions de l’organisation du système productif sur le territoire national qui privilégie, sous l’effet de la mondialisation, la concentration des activités et des populations dans les grandes villes du pays. En outre, ce mouvement a été soutenu et accompagné depuis le milieu des années 1980 par les pouvoirs publics nationaux qui ont considéré que la place de la France en Europe et dans le monde se jouait sur la capacité à promouvoir quelques grandes villes pour qu’elles trouvent leur place dans la compétition internationale pour l’attractivité des personnes et des entreprises. De ce point de vue, l’accent mis sur le développement métropolitain, déjà prononcé dans les premières grandes politiques d’aménagement des années 1960-1970 (politique des métropoles d’équilibre, communautés urbaines, aménagement de la région Île-de-France) se prolonge et s’intensifie sur la période récente : mise en place de l’intercommunalité métropolitaine (loi MAPTAM, 2014), pactes État-métropoles, sans compter les différentes subventions ponctuelles ou contractualisées et, bien sûr, les investissements massifs consacrés au Grand Paris… Si la création de richesse dans les métropoles, au premier rang desquelles Paris, est en partie redistribuée sur le territoire national, notamment via les revenus de transferts, les politiques d’aménagement ont donc toujours fortement soutenu le développement métropolitain.

En outre, les villes moyennes ont été particulièrement concernées par les réformes des services publics de l’État sur le territoire (RGPP depuis 2007). Ces réformes se sont traduites par des fermetures de tribunaux, de casernes, d’hôpitaux, de sièges locaux de la Banque de France… Souvent traitées de manière sectorielle au niveau de chaque ministère, ces fermetures se sont parfois cumulées au niveau local.

À cela s’ajoute, enfin, un manque de constance des politiques publiques en faveur de ces villes, soit par abandon pur et simple des politiques qui leur étaient plus particulièrement destinées (exemple : la politique des réseaux de villes), soit du fait de retournements complets des orientations de politiques publiques nationales. À ce titre, la volonté de reconcentration de l’appareil universitaire à travers la politique des pôles universitaires est inaugurée (depuis 2006) après une période où l’État avait soutenu, avec l’appui financier de nombreuses villes moyennes, la diffusion de l’appareil universitaire sur le territoire national (Plan université 2000 de 1991-1998 ; Plan Université du troisième millénaire en 1999-2000).

Certes, les villes moyennes ont été particulièrement concernées par les réformes intercommunales des années 1990 instituant, notamment, les communautés d’agglomération, forme d’organisation privilégiée de l’intercommunalité urbaine pour cette catégorie de villes et, également, par le développement des outils de la planification spatiale urbaine (SCoT, PLUI). Mais il s’agit de cadres légaux indifférenciés dont la réussite en termes d’aménagement et de développement des territoires locaux dépend de la capacité des acteurs locaux à s’entendre sur des objectifs communs. Or, les configurations intercommunales sont diverses et la commune-centre n’a pas toujours les moyens politiques et financiers d’influer sur l’organisation intercommunale dans le sens d’un meilleur équilibre entre espaces centraux et périphériques. L’ensemble de ces éléments a vraisemblablement produit, sur le temps long, des effets négatifs sur les villes moyennes françaises.

L’intérêt sporadique des pouvoirs publics pour ces villes montre qu’elles constituent un angle mort de la réflexion en matière d’aménagement du territoire.

Dans ce contexte, il faut rappeler que le plan gouvernemental demeure une politique à l’échelle communale et concerne même, plus particulièrement, la partie de leur espace le plus central. Les difficultés des « villes moyennes » ne seraient donc liées qu’à des problèmes qui leur sont propres. La question de leur rôle au sein du territoire national et de leur place au sein du réseau urbain français et, par extension, celle de la place de leurs habitants dans la société française contemporaine, n’est donc pas explicitement posée. Déjà, la politique des villes moyennes lancée par l’État en 1973 (1973-1979) se présentait comme une politique de compensation liée au constat que ces villes avaient accueilli une partie importante de la croissance démographique sans y être vraiment préparées. Aujourd’hui, on semble assister à une répétition de l’Histoire, la situation de certaines villes moyennes attirant l’attention des pouvoirs publics nationaux après plusieurs décennies de relatif désintérêt…

Outre les préoccupations électorales (montée du vote Front national, perspectives des élections municipales de 2019…), déjà présentes dans la politique des villes moyennes des années 1970 où il s’agissait, au moins en partie, pour le pouvoir d’alors, de tenter de contrecarrer une vague rose aux élections municipales de 1977, l’intérêt sporadique des pouvoirs publics pour ces villes montre qu’elles constituent un angle mort de la réflexion en matière d’aménagement du territoire.

Ce constat peut s’expliquer par une conception largement véhiculée par le discours public, celle d’une image binaire particulièrement simplificatrice du territoire national : les métropoles d’une part, l’espace rural d’autre part. Cette représentation, dont les ressorts s’inscrivent vraisemblablement dans la tradition française de centralisation politique et dans l’héritage d’un pays longtemps marqué par sa ruralité, passe par pertes et profits une partie de la réalité urbaine du pays, celle des villes petites et moyennes. Or, outre le fait que les villes moyennes concernent environ un quart de la population des aires urbaines françaises et un cinquième de l’emploi total métropolitain, elles constituent, surtout, une partie de la réalité urbaine du pays et de sa réalité sociale contemporaine. S’intéresser aux villes moyennes revient donc à s’intéresser aux évolutions de la société française dans son ensemble. Encore faudrait-il que cet intérêt ne soit pas uniquement réactif et qu’il s’appuie sur une conception du territoire national moins dichotomique renvoyant l’excellence supposée aux métropoles et la politique de compensation aux autres territoires, notamment ceux des villes moyennes.