Les ingénieries du climat :
quelle réponse du droit de l’environnement ?
Face à l’urgence écologique, les ingénieries climatiques (IC), destinées à contrecarrer les effets du dérèglement climatique ou à absorber le CO2 déjà émis, sont souvent visées dans les trajectoires de décarbonation des États. Dans quelle mesure peuvent-elles faire partie de la « solution » pour faire face aux changements climatiques ?
Les scenarii du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), les stratégies de décarbonation européenne et nationale (Stratégie nationale bas carbone, Ademe), intègrent certaines technologies de captage et stockage pour parvenir à l’objectif de « neutralité carbone », notamment la Bioenergy with carbon capture and storage (BECCS) qui consiste à planter des arbres, souvent en monoculture à croissance rapide, pour raser ensuite et bénéficier de l’énergie de chauffe et capter/enfouir dans le sous-sol les gaz émis. Cette promesse d’« émissions négatives » est-elle encadrée juridiquement ? Quelles sont les balises posées par le droit de l’environnement en la matière ?
Au regard de la diversité des techniques/ingénieries existantes, il s’agit, tout d’abord, de préciser l’équilibre à trouver entre l’application des règles existantes et un droit ad hoc qui serait adopté spécifiquement. Dans un panorama juridique fragmenté, comment mettre en place les garanties juridiques nécessaires à la mise en œuvre de ces techniques ? Quel est le potentiel de protection juridique offert par l’approche préventive du droit de l’environnement pour encadrer les risques liés aux IC et renforcer les mesures d’atténuation ? Comment articuler ce développement technique, le respect des droits de l’Homme et l’exigence de justice climatique et environnementale ? L’encadrement juridique de ces techniques nécessite aussi le maintien d’un équilibre entre protection du climat et de la biodiversité, conformément au droit de l’environnement actuel. Une protection juridique intégrée du climat et de la biodiversité s’impose, dans la mesure où les IC les plus soutenues sont celles fondées sur les écosystèmes.
Du droit des investissements au droit de la protection de l’environnement, de nombreuses règles coexistent et leur articulation autour de cet objet complexe n’est pas évidente. Les technologies de captage et stockage ont des niveaux de maturité, de développement et de déploiement très variés, tantôt destinées à s’implanter dans des milieux spécifiques (captage des fumées d’usines pour réinjection en site géologique off-shore ou on-shore du CO2 liquéfié (CCS), réutilisation du CO2 capté dans des procédés de fabrication industrielle (CCUS)), ou à être diffusées à l’échelle du globe (injection de sulfate de fer dans l’océan pour augmenter sa fonction de puit de carbone, d’aérosols dans la stratosphère pour réduire les rayons solaires entrant et limiter ainsi le réchauffement). Enfin, d’autres techniques reposent sur l’écosystème sol pour capter et stocker le carbone. Si leur échelle de déploiement est globale, elles ont longtemps été qualifiées de « géoingénierie », même si le GIEC appelle désormais à s’en tenir à la distinction entre la CDR (carbon dioxyde removal) et la SRM (solar radiation management), plutôt que d’employer le terme « géoingénierie ».
Le panorama des ingénieries de captage et stockage du carbone ou de gestion du budget radiatif de la Terre, outre la dimension de gestion des gaz, a une empreinte énergétique importante, des besoins additionnels en eau et en intrants chimiques pour la capture du CO2. Ceci soulève de nombreuses controverses socio-environnementales. Cette analyse de la transition écologique par les techniques met en évidence les limites d’une conception prométhéenne de la course technologique, et appelle à repenser les rapports humains à la technique.
L’étude du droit de l’environnement existant met tout particulièrement en évidence la nécessité de tenir compte des interdépendances entre protection du climat et des écosystèmes. À l’heure de l’anthropocène (aussi appelé capitalocène ou thermocène), l’époque où les activités humaines – notamment l’extraction d’énergies fossiles – forment une force géologique modifiant le système Terre, les conséquences de ces technologies doivent être anticipées, non seulement pour répondre à l’urgence, mais pour garantir l’habitabilité de la planète sur le long terme.
Stabiliser le climat d’une génération donnée est-il acceptable juridiquement et politiquement face à l’impératif d’une répartition équitable et intergénérationnel des efforts de transition écologique ? Le niveau de connaissances en sciences de la Terre et en sciences sociales met aujourd’hui en lumière la nécessité d’une vision systémique, où la protection juridique du climat et de la biodiversité doivent être intégrées. Ces techniques, qui prennent une place croissante dans le discours politique et en termes de financement, augmenté d’un cadre juridique de plus en plus étoffé, conduisent à s’interroger sur les besoins du droit.
Il n’existe actuellement aucun régime juridique international permettant d’appréhender spécifiquement les risques et opportunités induits par les techniques d’IC déployables à large échelle. Il n’y a pas d’interdiction de la SRM, mais il y a un appel à réglementer en ce sens en 2022[1] et un moratoire adopté dans le cadre de l’Organisation maritime internationale en droit international de la mer pour le stockage du carbone dans la zone, comprenant toutefois une autorisation temporaire accordée en 2019 pour l’exportation de CO2 capté et le stockage offshore au large de la Norvège. Un moratoire dans le cadre du droit international sur la biodiversité, porté par une décision de la Conférence des Parties, a également été énoncé en 2010.
Suite à une proposition de résolution sur la modification du rayonnement solaire soumise par la Suisse et soutenue par Monaco et la Guinée, les 193 États membres du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), réunis pour la 6e Assemblée générale en février-mars 2024, ne sont pas parvenus à un consensus pour mettre en place un groupe d’experts chargé d’examiner les risques, les impacts et le potentiel de la SRM. En réalité, de nombreuses branches du droit à différentes échelles constituent le terreau d’implantation des IC, par exemple les permis d’exploitation du sol et du sous-sol, le droit des investissements ou encore le droit international du commerce.
Concernant les IC fondées sur les écosystèmes, les techniques employées ne sont généralement pas au cœur du droit applicable, mais plutôt en arrière-plan d’obligations juridiques environnementales, invitant par exemple à la restauration des écosystèmes, dont les formes les plus juridiquement abouties en France sont celles de la compensation écologique, de la restauration des continuités écologiques, voire de l’agroécologie. Ces techniques n’apparaissent donc pas vraiment réglementées en tant que telles. L’engouement pour le carbon farming (pratiques visant à augmenter la capacité des sols à stocker le carbone) et la logique de certification de cette activité de séquestration du carbone dans les sols agricoles à l’échelle de l’Union européenne permet toutefois d’envisager un cadre juridique dédié.
Une thématique au cœur de prises de position divergentes
En écho à ces réflexions, les positions institutionnelles se multiplient, qu’elles soient sous la forme d’expertise ou de nouveau cadre juridique. Alors qu’en 2023, le Haut Conseil pour le Climat sur la stratégie de Capture de carbone, son utilisation et son stockage (CCUS) émettait un avis prudent, en faveur d’une utilisation très restreinte de ces technologies, l’Union Européenne, quant à elle, organise un cadre juridique relatif à la certification carbone pour favoriser le développement de plusieurs formes de technologies à émissions négatives.
L’avis du Haut Conseil pour le Climat (HCC) sur la stratégie de capture du carbone, son utilisation et son stockage (CCUS), publié en novembre 2023, invite à considérer l’empreinte écologique au sens large, et non le strict bénéfice d’économie ou de suspension des tonnes de carbone dans les registres comptables. Le fort niveau d’incertitude quant aux risques de toute nature est détaillé, alors que les bénéfices de court, moyen et long terme sont relativisés.
L’avis incite à considérer avec beaucoup de prudence le rôle que peuvent jouer ces technologies dans la mise en œuvre de la SNBC. Les risques de fuite de carbone (dans les parois rocheuses des sites de stockage notamment), l’efficacité des processus de capture, l’empreinte énergétique et les aléas sur les coûts associés font peser des « risques de non performance » (page 30) sur les projets de CCS. Le HCC appelle à user du CCS en appui à la décarbonation des industries qui se trouveraient sans alternative, dont les émissions résiduelles sont volumineuses et concentrées, avec un potentiel de 15 à 20 Mt/CO2 annuelles à horizon 2050 qui paraît réaliste. En revanche, la dépendance de la trajectoire de décarbonation de la SNBC 3 (-40% d’émissions brutes d’ici 2030 et neutralité carbone d’ici 2050 d’après le décret n° 2020-457 du 21 avril 2020) aux technologies BECCS (CCS subséquentes à la plantation de biomasse – forêt mono-espèce, soit à faible biodiversité, à croissance rapide et destinée à être coupée rapidement pour bénéficier de l’énergie de chauffe – et la DACCS (direct air capture dans l’atmosphère), « doit pour l’heure être limitée à sa contribution minimale » (page 31).
A contrario de ces alertes scientifiques relayées au monde politique par des instances hybrides et le HCC, le droit qui se développe dans le cadre de l’Union européenne appelle à développer ces technologies en particulier par le biais de la certification. De fait, les alertes n’empêchent pas le développement de ces technologies et sont traduites – au moins en partie – dans les précautions prises pour encadrer leur développement. C’est en particulier le cas du règlement (UE) 2024/3012 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2024 établissant un cadre de certification de l’Union relatif aux absorptions permanentes de carbone, à l’agrostockage de carbone et au stockage de carbone dans des produits[2]. Ce cadre juridique reste à l’état d’esquisse, car les méthodes de certification doivent encore être élaborées par des actes délégués de la Commission européenne.
Toutefois, plusieurs lignes directrices apparaissent nettement dans l’encadrement de ces ingénieries climatiques.
En premier lieu, l’enjeu est de donner de la crédibilité aux absorptions de carbone en offrant de la fiabilité et de la haute qualité en établissant un cadre de certification volontaire à l’échelle de l’Union européenne. Tout en considérant leurs spécificités, le règlement offre un cadre juridique commun aux différentes techniques d’absorption et de stockage du carbone visées : l’agrostockage de carbone (soit du stockage agricole du carbone c’est-à-dire un ensemble de pratiques agricoles qui visent à préserver et à améliorer la capacité des sols à absorber et à stocker durablement du carbone), le stockage de carbone dans des produits (tel l’usage de produits biosourcés) et enfin les absorptions permanentes de carbone (soit les tonnes de carbone enfouies dans les cavités géologiques).
En effet, ce cadre juridique s’organise en particulier autour de critères communs de qualité, nécessaires pour bénéficier de la certification carbone. Il s’agit tout d’abord de la quantification des absorptions de carbone et réductions des émissions des sols. L’enjeu est de quantifier le bénéfice net d’absorption de carbone ou celui des réductions des émissions des sols. Il s’agit également de l’additionnalité, destinée à ne considérer pour la certification que les absorptions ou les réductions supplémentaires réalisées au moyen d’une activité par rapport à un niveau de référence. Le troisième critère est celui de la durabilité pour que les activités visées par la certification ne causent pas de dommages importants à l’environnement et qu’elles soient susceptibles d’engendrer des bénéfices environnementaux connexes. Enfin, le quatrième critère est celui d’un stockage à long terme, soit le maintien d’un stockage durant la période déterminée pour répondre aux enjeux de neutralité carbone. À ces critères s’ajoutent notamment l’existence d’un organe de certification indépendant.
Si ce cadre juridique rassemble des critères destinés à garantir la valeur et la fiabilité des unités certifiées, il reste encore très imprécis. L’intention de considérer les impacts environnementaux et d’envisager les « bénéfices environnementaux connexes » – tels que la préservation de la biodiversité – est une exigence indispensable dans le développement de ces technologies, et ce notamment au regard des différentes mises en garde des scientifiques à l’égard des technologies à émissions négatives. En l’état, elle n’est évidemment pas suffisante en soi. Les détails de la prise en compte de ce critère devront être examinés à la loupe pour pleinement apprécier les précautions prises lors de l’élaboration des méthodes de certification par la Commission européenne.
Ces actualités nous conduisent à rappeler ici un certain nombre de recommandations qui nous apparaissent essentielles et urgentes à mettre en place[3]. L’état actuel du droit de l’environnement se caractérise par une approche de précaution et d’articulation entre des objectifs de prévention de la dégradation de la biodiversité, tout en respectant les objectifs de lutte contre le changement climatique. La dimension écosystémique de la lutte pour le changement climatique ne peut être mise de côté. Par ailleurs cet équilibre socio-écosystémique emporte aussi des enjeux de respect des droits humains.
Recommandations
– Construire des régimes juridiques qui tiennent compte de la spécificité catégorielle des ingénieries climatiques, car si elles partagent une finalité commune, toutes ne se ressemblent pas.
Bien que des efforts commencent à être faits pour appréhender distinctement chaque famille de technologies – comme c’est le cas dans le règlement européen dit « certification carbone » de 2024–, il est important de poursuivre en ce sens, pour ne pas considérer les ingénieries climatiques comme un ensemble homogène, mais afin d’envisager un cadre juridique technique par technique.
– Garantir la non substituabilité des réductions brutes de gaz à effet de serre (GES) au profit des « émissions négatives »
Le rôle du droit ici serait de garantir le caractère complémentaire par rapport aux mesures de réductions brutes des émissions de GES, soit d’empêcher l’effet de distraction des efforts de réduction des émissions brutes.
– Exiger le respect des droits humains dans le déploiement des ingénieries climatiques
Toutes les IC, quels que soient leurs stades de développement et de déploiement, comportent des enjeux de respect des droits humains. Les droits de l’Homme sont une branche du droit qui oblige à anticiper les impacts des IC en matière de droits individuels et collectifs, bien qu’aucune jurisprudence n’existe à ce jour. Le respect des droits humains soulève également des questions de répartition équitable des efforts et des coûts et des enjeux de justice climatique et environnementale. En l’absence de réponse par le droit au sein d’organismes publics, les IC sont de facto régulées par les partenariats privés ou publics-privés dans un processus d’autorisation qui peut empêcher les débats nécessaires face à ces choix sociétaux, autour de l’intérêt public et de démocratie environnementale.
– Anticiper et gérer les risques des IC grâce au droit de l’environnement
Comme cela existe déjà pour le CCS (carbone capture and storage) réglementé par une directive européenne, le secteur de développement des IC de large échelle (selon leur lieu d’implantation territoriale ou selon leurs impacts) pourrait relever d’un droit procédural harmonisé et centralisé à l’échelle internationale ou régionale, apte à encadrer les risques environnementaux et climatiques liés aux IC. Ce régime de droit procédural permettrait de :
• systématiser les habilitations des parties prenantes à conduire ce type de projet ;
• systématiser les autorisations et permis d’exploiter articulés autour de principes clairement identifiés ;
• systématiser l’obligation de procéder à une évaluation d’impacts climatiques, écosystémiques et socio-économiques pour les projets d’IC, notamment pour limiter les atteintes aux droits humains et garantir l’intégrité environnementale des écosystèmes ;
• conditionner le recours aux IC à un système de measuring, reporting and verification qui assure la transparence des données et des processus décisionnels, ainsi que prévoir une clause d’engagement de la responsabilité des acteurs et d’éventuelles sanctions en cas de non-respect du processus décisionnel et de mise en œuvre des techniques ;
• plus largement sécuriser les rapports entre protagonistes des IC, public-privé et de façon transfrontière ainsi que garantir la mise en débat des options technologiques dans l’espace public.
L’une des fonctions principales du droit de l’environnement est de garantir à la fois sur le temps court et sur le temps long le droit des générations actuelles et futures à bénéficier d’un environnement sain. Les IC sont souvent présentées comme des techniques temporaires, à mettre en œuvre en attendant une neutralité carbone par les réductions brutes. Or, l’application du droit de l’environnement permet de réglementer les effets de long terme induits par une technique, y compris lorsque son déploiement est prévu pour être temporaire.
– Pas d’IC sans protection intégrée du climat et de la biodiversité
Il existe des enjeux forts d’articulation entre les objectifs de décarbonation et les impératifs de préservation des écosystèmes dans la mise en œuvre d’un principe de prévention des atteintes à l’environnement. Celui-ci vise tout d’abord à prévenir les impacts directs et indirects sur l’environnement à l’aide de seuils d’atteinte et d’outils d’évaluation environnementale, en vue de prévenir toute forme d’irréversibilité rendant impossible une action réparatrice. En l’espèce, l’impossibilité de gouverner et de garantir, par le droit existant, l’absence d’effets négatifs à long terme de certaines technologies pourrait conduire à interdire leur déploiement.
Par ailleurs, dans la mesure où il ressort que les techniques les plus plébiscitées sont celles fondées sur les écosystèmes, il apparaît crucial de considérer en premier lieu la protection de ces écosystèmes et leur potentiel de réponse à la lutte contre le changement climatique. Cette protection doit être particulièrement dynamique dès lors que les écosystèmes sont à la fois impactés par les dérèglements climatiques et l’une des solutions pour une meilleure résilience à ces dérèglements. L’efficacité des IC repose ainsi sur le bon fonctionnement de ces écosystèmes. Sur la base de ce constat, les IC visées doivent s’inscrire non pas dans une logique quantitative de décarbonation stricte, mais dans une logique qualitative, respectueuse de l’écosystème dans son intégralité. La prise en compte de l’intégrité écologique des écosystèmes dans les options climatiques envisagées est à réaffirmer comme une condition essentielle pour satisfaire aux exigences qualitatives des solutions climatiques retenues.
La viabilité des IC fondées sur les écosystèmes exige de décloisonner le droit de la biodiversité et celui du changement climatique en offrant un traitement équivalent aux changements climatiques et à la biodiversité. Plus largement, en mettant l’accent sur la protection des écosystèmes dans la lutte contre les changements climatiques, l’approche juridique intégrée du climat et de la biodiversité permet d’appréhender les enjeux de déploiement des IC dans la société et d’ainsi nourrir les concepts de justice climatique et environnementale.
(NDLR : Alexandra Langlais et Marion Lemoine-Schonne ont récemment dirigé Construire le droit des ingénieries climatiques. Au croisement des enjeux climatiques et écosystémiques aux éditions UGA, collection Ecotopiques, disponible en open access.)