Analyse

Un mois jour pour jour après les élections fédérales du 26 septembre, le Bundestag s’est réuni en séance constitutive à Berlin. Il compte 736 députés, plus que jamais auparavant, incapable que l’assemblée précédente a été de réformer la loi électorale sur l’injonction déjà ancienne (2012) du Tribunal fédéral constitutionnel et d’en réduire le nombre.

Le Bundestag pourrait ne compter que 598 sièges, soit deux fois le nombre des circonscriptions électorales, il en a compté 709 de 2017 à 2021. Il continue donc de grossir de façon démesurée. C’est le résultat d’un complexe mode de scrutin personnalisé à la proportionnelle mais surtout du principe édicté par le tribunal fédéral constitutionnel de Karlsruhe qui veut que chaque voix exprimée par les électeurs ait le même poids dans la répartition des sièges[1].

Olaf Scholz devrait, sauf imprévu, être élu chancelier d’ici Noël.

Le nouveau parlement fédéral est sensiblement plus jeune, plus féminisé et plus diversifié que le précédent : la moyenne d’âge des députés est passée de 49 à 47 ans, les plus âgés se trouvant dans le groupe parlementaire du parti d’extrême droite AfD avec une moyenne d’âge de 51 ans contre 42 ans pour les Verts.

Pour ce qui est de la représentation des femmes, celle-ci ne progresse que légèrement (de 30,7 % à 34,7 %), mais elle a déjà été plus élevée dans le passé (36,5 % en 2011). Malgré leur recherche d’une représentation aussi égale que possible entre hommes et femmes, le groupe parlementaire social-démocrate ne compte que 42 % de femmes contre une proportion de 54 % pour Die Linke et 58 % pour les Verts. Ces chiffres sont de 24 % pour les Libéraux, 23 % pour les Chrétiens-démocrates et, loin derrière tous les autres partis, de 13 % à l’AfD[2].

Ces chiffres sont assez représentatifs de l’ouverture au progrès de société des partis représentés au Bundestag, et en particulier des partis qui négocient actuellement un contrat de gouvernement pour constituer une coalition dirigée par le parti arrivé premier aux élections du 26 septembre, le SPD, avec son leader Olaf Scholz qui devrait, sauf imprévu, être élu chancelier d’ici Noël. Les partis SPD et Verts sont plus jeunes et plus féminisés que les Libéraux, qui restent plus conservateurs. Voici de premiers éléments de différenciation entre les trois partis de la coalition à venir.

À l’automne 2017, les négociations sur la mise en place – sous la direction d’Angela Merkel – d’une coalition dite aux couleurs de la Jamaïque (noir pour les Chrétiens-démocrates, vert pour les Verts et jaune pour les Libéraux) avaient échoué, au-delà des divergences politiques, en raison des jalousies entre Libéraux et Verts exposés sur la place publique. Le FDP avait quitté les négociations, obligeant bon an mal an le SPD à entrer à nouveau dans une grande coalition avec les Chrétiens-démocrates – alors qu’ils auraient préféré se régénérer dans l’opposition.

Pour éviter de retomber dans les travers de 2017, les trois partis qui négocient aujourd’hui une coalition « feux tricolores » se sont mis d’accord sur une méthodologie de travail à laquelle ils se sont jusqu’à maintenant tenus. Ils ont ainsi réussi à empêcher leurs discussions de fuiter dans les médias. Quand ils vont sur les plateaux de télévision, ils font preuve d’une sage retenue et savent, dans l’ensemble, éviter les questions pièges, en particulier celles portant sur la répartition et le découpage des ministères, plus particulièrement encore sur l’attribution à un parti plutôt qu’à un autre du ministère des Finances.

Mais surtout, Libéraux et Verts, entre lesquels les divergences risquent d’être les plus grandes, se sont concertés dans le cadre de rencontres préliminaires à deux pour vérifier s’ils pouvaient s’entendre, désamorcer leurs conflits potentiels et faire ressortir les points de convergence. Ce travail de déminage habilement accompli, ils se sont ensuite rendus auprès du SPD pour s’entendre à trois sur un premier papier commun de treize pages. La procédure risquait de ne pas plaire au SPD, placé le temps des rencontres entre Libéraux et Verts en position de simple observateur, mais l’harmonie recherchée était à ce prix. Les instances consultées des trois partis ont finalement donné leur feu vert à l’ouverture de négociations en bonne et due forme.

Ce document, issu des pourparlers exploratoires entre les trois partis, est un compromis pour relever les grands défis du moment que sont pour l’Allemagne le changement climatique, la politique de numérisation, le maintien du bien-être social et les changements démographiques. Pour ce faire, le document prévoit de moderniser le pays et de faire prendre à l’Allemagne un nouveau départ (Aufbruch) dans le sens du progrès (Fortschritt) – un terme qui n’est pas neutre pour le FDP qui cherche à développer l’innovation en Allemagne sur la base de la créativité engendrée par le recours aux nouvelles technologies.

Mais pour les Verts et le SPD, l’objectif premier est de maîtriser le changement climatique par la décarbonation de l’industrie et de la vie en société. Les trois partenaires se sont mis d’accord pour sortir de l’exploitation des énergies fossiles idéalement dès 2030, quand l’Union européenne a fixé ce délai en 2035 et que le SPD la programmait pour 2040, le FDP pour 2050. Signe de cet esprit de compromis – au demeurant assez factice – il n’y aura pas, comme demandé par les Verts, de limitation générale de la vitesse sur les autoroutes à 130 km/h. Factice parce que l’Allemagne a depuis longtemps introduit une vitesse recommandée de ce niveau et parce que, sur de nombreuses sections d’autoroute, la vitesse est régulée électroniquement.

Le SPD a fait passer son projet d’un « revenu citoyen » pour remplacer l’indemnité chômage qui avait compromis sa réputation de parti de la justice sociale.

Sur le plan social, le FDP a accepté que le salaire horaire minimum passe en une fois, dès la première année, de 9,80 à 12 €. Mais il a obtenu que le marché de l’emploi fonctionne sur la double base de la sécurité et de la flexibilité, la flexibilisation étant à ses yeux nécessaire à créer un climat favorable à l’innovation. Patrons et syndicats sont encouragés à développer des modèles de flexibilité du temps de travail dans le cadre du partenariat social.

Les trois partis s’engagent à ne pas relever l’âge de la retraite et à garantir que les pensions restent à l‘avenir au moins égales à 48 % du salaire. Point intéressant dans ce contexte, une ouverture vers la capitalisation : l’assurance retraite est autorisée à placer ses réserves sur les marchés financiers. Le SPD a fait passer son projet d’un « revenu citoyen » (Bürgergeld) pour remplacer l’indemnité chômage connue sous le nom de Harz IV, qui avait compromis, depuis son introduction en 2003 par le chancelier Gerhard Schröder, sa réputation de parti de la justice sociale. Enfin, les trois partis s’engagent sur un programme de construction de logements (400 000 nouveaux logements par an dont 100 000 financés avec l’aide de l’État) et de rénovation du système de santé sur la base des leçons à tirer de la pandémie.

S’agissant des questions de société, ils plaident pour l’introduction de droits des enfants dans la Constitution – ce qui ne sera possible que s’ils parviennent à réunir une majorité de 2/3 au parlement. Ils s’engagent également à lutter contre l’antisémitisme, le racisme, l’extrémisme de droite, l’islamisme, l’extrémisme de gauche et la xénophobie – dans cet ordre, qui est comme la liste des menaces qui planent sur le pays.

C’est vers la fin du document préparatoire (point 9) sur les investissements et les finances publiques que se trouve le passage le plus important du compromis politique passé entre SPD, Verts et FDP. Les trois s’engagent à respecter le frein à la dette publique, à respecter à nouveau à partir de 2023 le pacte de stabilité prévu dans le traité de Maastricht et à ne pas augmenter les impôts (sur le revenu, sur les sociétés et la TVA).

Ils souhaitent toutefois favoriser les dégrèvements fiscaux pour les investissements d’avenir pour favoriser la lutte contre le changement climatique, améliorer les infrastructures et la numérisation, soutenir la formation et la recherche. Pendant la campagne électorale, Annalena Baerbock n’avait pas manqué de faire remarquer, au nom des Verts, que le frein à la dette publique était ancré dans la Constitution et qu’il n’était pas de ce fait dans les capacités du nouveau gouvernement fédéral de modifier celle-ci. Mais pour financer les besoins en investissements qu’elle chiffrait à 50 milliards d’euros par an, elle souhaitait exploiter d’ici 2023 toutes les possibilités financières que la situation actuelle permettrait au gouvernement de mobiliser et amener les entreprises à s’endetter. Elle a vite été recadrée, lors d’un débat sur la 2^e chaîne de télévision[3], par le président du FDP, Christian Lindner, qui a jugé « peu sérieuse » une telle pratique. En l’occurrence, Verts et FDP ont dérogé à leur obligation de réserve et afficher leur désaccord, chaque parti réclamant pour soi le portefeuille des Finances.

Le dernier point du document préparatoire est consacré à la place de l’Allemagne en Europe et dans le monde. Faut-il voir dans la place qui lui a été réservée la preuve que c’est le cadet des soucis de la future coalition « feux tricolores », ou au contraire qu’elle réclame toute son attention ? Quoi qu’il en soit, ce point 10 est trois fois plus long que le point 9 sur les finances publiques.

Il énonce ce qui fait partie de la doxa de l’Allemagne depuis des décennies : l’Allemagne sait qu’elle ne peut rien seule et reste fidèle au multilatéralisme. Elle reprend certains termes clés de l’actuel débat européen : elle souhaite renforcer « la souveraineté stratégique européenne » – sans autre précision – et poursuivre la construction européenne autour du tandem franco-allemand et du Triangle de Weimar (Pologne, Allemagne, France) – qui fait là une apparition intéressante vu le positionnement actuel de la Pologne sur l’Union européenne.

Surtout, elle continue de penser la relation transatlantique comme pilier central et l’OTAN comme « élément indispensable de notre sécurité ». Pourtant, il pourrait bien y avoir entre les trois partenaires des approches différentes du « partage nucléaire » au sein de l’OTAN que le chef du groupe parlementaire SPD Rolf Mützenich semble aujourd’hui remettre en cause, comme les Verts. Quant au FDP, Guido Westerwelle, quand il était ministre des Affaires étrangères (2009-2013) avait lancé l’idée que l’Allemagne devrait demander aux États-Unis de retirer d’Allemagne les dernières ogives nucléaires qui y étaient stationnées. La demande avait fait long feu. Mais elle pourrait ressortir dans le cadre de l’offensive que le SPD souhaite lancer avec les Verts en faveur du désarmement et du contrôle des exportations d’armes, un sujet qui ne manquera pas d’embarrasser les relations franco-allemandes s’il est jamais mis à l’ordre du jour.

Dans le programme exposé par les trois partis qui souhaitent former la prochaine coalition gouvernementale, on trouve au moins autant d’éléments de continuité que d’ouverture.

L’hebdomadaire de Hambourg Die Zeit a trouvé que le document préparatoire publié par le SPD, les Verts et les Libéraux ne méritait pas le qualificatif de « nouveau départ » et qu’il profitait davantage aux Libéraux qu’aux Sociaux-démocrates ou aux Verts. D’autres commentaires en Europe ont voulu voir dans la victoire du SPD aux élections du 26 septembre dernier la preuve que la social-démocratie relevait la tête en Europe.

Quel est pourtant le rapport de force entre les partis représentés aujourd’hui au Bundestag ? Le SPD ne représente jamais qu’un peu plus du quart des voix des électeurs, guère plus que la CDU-CSU. Ce qui fait la différence, c’est que le SPD a progressé de 5,2 points de pourcentage par rapport à 2017 et que la CDU-CSU en a perdu 8,8, un bas historique jamais atteint précédemment. Tous deux restent en dessous de la barre des 30%, signe de la fragmentation du paysage politique en Allemagne à l’instar de bien d’autres pays européens.

Pour la première fois depuis les années 1950, trois partis ont besoin de se coaliser pour espérer obtenir la majorité qualifiée (la moitié des députés du Bundestag plus un) qui leur permette de faire élire un chancelier. C’est dire que, malgré les compétences constitutionnelles du chancelier – qui détermine la politique du gouvernement –, celui-ci sera plus que jamais contraint de chercher un compromis entre les partis de la coalition gouvernementale. Il devra plus qu’aucun chancelier avant lui être un conciliateur à la recherche des compromis entre son parti et ses alliés. Sans oublier la relative fragilité d’un chancelier Scholz dépendant de l’aile gauche de son parti, qui lui a préféré à sa présidence deux représentants de celle-ci, Saskia Esken et Norbert Walter-Borjans.

Pour ne pas compromettre l’aboutissement des négociations en cours qui sont sans doute plus difficiles que ne le fait penser la retenue médiatique des trois partenaires, le SPD dépend effectivement, comme le souligne Die Zeit, du bon vouloir des Libéraux qui se sont largement imposés en matière financière, de même que des Verts qui insistent sur l’urgence climatique et affirment qu’Olaf Scholz sera le « chancelier du climat ». La victoire social-démocrate apparaît ainsi en demi-teinte.

D’autant plus en demi-teinte d’ailleurs qu’il ne s’agit pas pour le SPD d’une reconquête du pouvoir mais d’un maintien au pouvoir qu’il a exercé douze ans durant (de 2005 à 2009, puis de 2013 à 2021), sous la direction d’une chancelière Merkel sortante qui a passablement social-démocratisé son parti chrétien-démocrate pendant ces trois grandes coalitions. Certes, avec Olaf Scholz, le SPD retrouvera, après Willy Brandt, Helmut Schmidt et Gerhard Schröder, le chemin de la chancellerie ; il espère en tirer des avantages en termes d’image et de capacité à diriger, mais il n’en sera que plus exposé.

Les négociations peuvent-elles encore échouer ? C’est plutôt improbable en raison de la situation politique du moment en Allemagne. À l’inverse de 2017, quand il pouvait quitter les négociations avec la CDU-CSU et les Verts sachant que subsistait l’option d’une grande coalition entre CDU-CSU et SPD, le FDP est obligé en 2021 d’aller jusqu’au bout de son engagement avec le SPD et les Verts depuis que l’option d’une coalition aux couleurs de la Jamaïque s’est effondrée avec la CDU-CSU. Quand bien même son président, Christian Lindner, a déclaré pendant la campagne électorale et le soir des élections que les Libéraux sont plus proches des Chrétiens-démocrates que des Sociaux-démocrates et des Verts.

À nouveau, depuis le retrait annoncé d’Armin Laschet, la CDU est à la recherche d’un nouveau président – ce sera le troisième en quelques années, depuis qu’Angela Merkel a renoncé à la présidence du parti à l’automne 2018, après l’échec cuisant des Chrétiens-démocrates aux élections de Hesse (-11,3 points de pourcentage). Ses successeurs Annegret Kramp-Karrenbauer et Armin Laschet se situaient dans sa ligne, les prétendants pour leur succéder ne sont pas si nombreux mais les débats clivants vont bon train : la CDU doit-elle poursuivre sur la voie tracée par A. Merkel alors que beaucoup estiment que l’effondrement du parti est largement dû à son ouverture vers des positions social-démocrates, favorisant l’émergence d’extrêmes sur sa droite, ou faut-il revenir aussi bien en économie qu’en matière de mœurs à des positions plus conservatrices ?

Ce serait l’option défendue par Friedrich Merz, adversaire malchanceux d’Annegret Kramp-Karrenbauer lors de l’élection de celle-ci, en 2018, à la présidence du parti, qui formerait un couple conservateur avec le président de la CSU bavaroise, Markus Söder. Ou bien le parti doit-il continuer de se situer davantage au centre avec Norbert Röttgen ? À moins que ne sorte du chapeau une nouvelle candidature.

Ce qui reste assuré, comme l’ont montré les élections fédérales du 26 septembre, et ce que ne cesse de rappeler la chancelière sortante, c’est qu’en Allemagne, les élections se gagnent au centre et que le pays se gouverne au centre. Cela explique que finalement dans le programme exposé par les trois partis qui souhaitent former la prochaine coalition gouvernementale dite « feux tricolores », on trouve au moins autant d’éléments de continuité que d’ouverture, celle-ci étant essentiellement représentée par une orientation plus forte en faveur de la lutte contre le changement climatique. Le candidat Scholz ne s’est-il pas présenté lui-même pendant la campagne électorale comme la meilleure chancelière, en reprenant à son compte sa marque de fabrique : les mains croisées en forme de cœur…