Analyse

La démission surprise de Nicolas Hulot du gouvernement est apparemment liée à la présence d’un lobbyiste lors de l’arbitrage final qui s’est tenu à l’Elysée concernant, entre autres, le montant de la carte annuelle de chasse. Pour comprendre la place prise par des lobbys dans le système politique, il faut ouvrir un pan bien plus large que cette seule démission qui n’est ni le symbole d’un échec personnel du ministre sur ce dossier ni la marque de fabrique de ce gouvernement. Ses racines sont bien plus profondes et permettent de saisir, plus généralement, comment les politiques publiques sont élaborées.

Depuis les années 1990, le système politique français a intégré de nouveaux acteurs, des consultants en lobbying, qui sont venus s’ajouter aux représentants d’intérêts traditionnels, permanents d’organisations professionnelles, syndicales et associatives notamment. Le mot « lobbying » commençait alors une carrière originale : de rare et réservé à une élite largement parisienne il est devenu d’usage courant [1]. Face à ce nouveau métier, les écologistes français ont adopté une position originale concernant l’action des lobbys. En plus de leurs conceptions environnementales, ils apportent une contribution majeure à la réflexion sur les institutions du fait de leurs expériences politiques en France et à Bruxelles. La liste est maintenant longue des élu.e.s vert.e.s à avoir rendu publiques leurs conceptions de ce qu’est la bataille politique. Leurs conclusions sont convergentes et radicales. Cette lutte est inégale, inappropriée, perdue d’avance devant le poids de ces redoutables lobbys. Reprenez les propos de Corinne Lepage sur l’immobilisme quand elle était ministre entre 1995 et 1997, lisez les récits de José Bové au Parlement européen sur les dossiers environnementaux, écoutez les certitudes de Delphine Batho du fait de sa démission forcée du gouvernement Ayrault ou reprenez le projet d’une « politique agricole sans lobbies » de la candidate Eva Joly… toutes et tous ont insisté sur le poids du lobbying jusqu’à ce que Nicolas Hulot en fasse la thèse centrale de l’incapacité à mener des politiques adaptées à la situation écologique. Dressons alors l’inventaire des points en litige et déclinons ce qu’ils invitent à réfléchir sur l’état de la Ve République.

Places à table et composition du menu

Les élus et ministres écologistes adoptent le plus souvent la rhétorique du battu pour expliquer la réforme qu’ils n’ont pas pu mener ou pour justifier leur renoncement à continuer à exercer le pouvoir. Parfois, un moment d’euphorie leur faire reconnaître que, « contre les lobbys, on a gagné des batailles » (José Bové dans un entretien au Parisien en 2014). Mais, le plus souvent, ils nous font verser dans le désespoir en soulignant qu’écologie et politique sont inconciliables du fait des intérêts économiques qui font systématiquement pencher le système politique en faveur du capitalisme. Cette rhétorique du battu n’est pas uniquement du storytelling, elle traduit une difficulté fondamentale : faire de la politique avec des idées écologiques face à des professionnels de la politique est un défi dans l’ancien monde politique comme sous l’ère d’Emmanuel Macron. Les écologistes sont confrontés à deux obstacles qu’ils ne peuvent surmonter : maîtriser la distribution des places autour de la table de la négociation et définir la composition du menu des discussions.

Commençons par ce qui se joue avant d’arriver autour de cette fameuse table. Depuis la fin des années 1970, les écologistes arrivent dans le système politique français en ordre dispersé et ne bénéficient quasiment jamais du soutien d’une organisation politique homogène et populaire (ce que Nicolas Hulot exprime en soulignant son isolement), pas plus qu’ils ne savent composer une coalition des défenseurs des causes et intérêts compatibles avec leurs projets politiques alors que les ONG sont maintenant nombreuses et dotées de ressources (France nature environnement ou Greenpeace notamment).

De cette position particulièrement instable dans le champ politique, ils s’aperçoivent que les acteurs avec lesquels ils vont avoir à interagir ont des ressources dont ils ne disposent pas. Nombre des organisations qui interagissent auprès des ministres de l’environnement cumulent expertises techniques (omniprésence des grands corps de l’état dans le secteur énergétique par exemple) et capital politique (primat des expériences en cabinets ministériels et relations privilégiés avec les élites du pouvoir). Les places autour de la table étant largement distribuées avant leur arrivée à des « imposants » du système politico-économique, leur premier exploit est déjà d’introduire de nouveaux acteurs autour de cette table. Épuisés par ce premier fait d’armes ou déçus d’y avoir déjà échoué, la discussion qui s’engage tourne rarement à leur avantage. C’est ce qu’a exprimé Nicolas Hulot en insistant sur le fait que la présence à l’Elysée du lobbyiste des chasseurs avait été la goutte d’eau ayant fait déborder le vase (« je n’y crois plus » a-t-il reconnu). Cette seule présence nécessite un temps d’arrêt.

Thierry Coste est ce fameux lobbyiste à qui, depuis plus de 10 ans, la presse politique a décerné le titre « d’homme le plus influent de France » pour reprendre l’expression que Le Monde ou Paris Match lui ont octroyée pendant la campagne présidentielle de 2012. Incontournable dans les médias, il doit ce titre au fait qu’il représente parfaitement l’image que les journalistes se font du lobbyiste : quelqu’un qui peut, face à la caméra, soutenir qu’il « manipule les élus ». Sanctionné par l’Assemblée nationale pour port illicite d’un badge de collaborateur, non reconnu par ses pairs, épinglé par un rapport de la Cour des comptes pour des prestations aussi floues que ses tarifs étaient élevés, le personnage est le plus médiatique des lobbystes mais le moins représentatif de cette profession qui est largement composée de personnes issues des cursus universitaires consacrés (science politique et droit notamment) et passée majoritairement par la politique ou les métiers de la com’. La présence de Thierry Coste à l’Élysée devrait alerter sur les risques que prend le Président de la République à laisser dire qu’il décide suite aux conseils d’une personne qui n’a comme gage de compétence et de moralité que sa notoriété médiatique. Comme les précédents présidents n’ont pas plus pris la peine de démentir les faits d’armes qu’il fait passer dans la presse (ce lobbyiste se vante d’avoir l’écoute des présidents depuis Nicolas Sarkozy), on peut se rassurer en considérant que la relation particulière qu’il dit avoir avec Emmanuel Macron n’est qu’une tentative de plus de faire croire dans son pouvoir.

En s’arrêtant sur sa présence à l’Élysée, Nicolas Hulot attire notre attention sur un nouveau trou noir de la Ve République. Par convention, les professionnels de la politique étaient d’accord pour reconnaître que le lobbying est nécessaire pour alimenter le débat et la réflexion en informations et données statistiques lors des phases de consultation. En revanche, il était communément admis que la délibération finale doit se faire à huis clos, en dehors de la présence d’un représentant quel qu’il soit : élus, journalistes ou lobbyistes. Bien évidemment, nombreux sont ceux qui tentent de reprendre la parole une fois les auditions terminées : visiteurs du soir et dernières « recommandations » sont monnaies courantes sans qu’on sache s’ils ont une efficacité particulière. En revanche, réintroduire un représentant d’intérêt lors de l’arbitrage final sort du cadre du fonctionnement normal des institutions.

En découvrant que le tour de table comporte autant de chaises vides et que le menu imposé n’a pas de plat principal, Nicolas Hulot en a tiré une conclusion : il n’est pas possible de mener à bien une politique sans changer de « paradigme ».

La politique des petits pas

Le lobbying pose une autre difficulté car aucune règle ne vient interdire à un président de la République d’agir ainsi. C’est une autre caractéristique du lobbying que les écologistes découvrent à leur dépend. Il repose peu sur du droit et se déploie dans des trous noirs du système politique, ces zones où, faute de règles, des pratiques peuvent faire l’objet d’une interrogation éthique – cela va des moments de la sociabilité, les repas principalement, aux échanges tels que cadeaux ou à des interactions hors protocoles et procédures. Ces trous noirs sont parfaitement connus de tous mais sont subtilement gardés derrière la façade des institutions. Quand, comme les écologistes, on prétend devenir une force politique de ce système, il faut accepter d’entretenir la vision officielle de la vie politique, cette façade où la loi est l’expression de la volonté générale et la politique la garante de l’intérêt général. Les écologistes, comme tous les autres, perçoivent que cette façade cache des faits qui détonnent. Leur trajectoire sociale, leur appartenance partisane, leurs croyances, tout ce qu’ils sont les prédisposent peu à devenir des défenseurs de la conception orthodoxe de la politique. Ils figurent parmi les rares acteurs politiques à trouver que ces dissonances entre la théorie politique et la pratique sont de plus en plus insupportables. Cette vision officielle de la politique est pourtant tissée de mythologies et de formules toutes faites : sur le lobbying, il n’y a rien à dire puisque la constitution n’en parle pas, les présidents non plus à l’exception de François Hollande qui est le premier à avoir utilisé le mot et ouvert un chantier législatif sur la question. En revanche, dans les réseaux militants, l’exaspération monte, le thème du lobbying exaspère tant cette dissonance est une manifestation fréquente de l’incapacité des professionnels de la politique à comprendre les « vrais » enjeux ou une nouvelle preuve de la mainmise des milieux d’affaires sur ces professionnels de la politique.

La vision que les écologistes tentent de faire passer est donc une autre conception de la politique qui se permet d’insister sur le fait que la coulisse l’emporte sur ce qui se passe sur scène. Dans leur esprit, il faut moraliser, interdire certaines pratiques, neutraliser le monopole de certaines organisations. L’important réside dans le fait que la politique monopolisée par les partis classiques ne peut prendre en compte l’environnement. En dehors même de cette incapacité, ils comprennent parfaitement que le processus politique dominant est incapable du fait du cycle électoral de cadrer les enjeux écologiques de longue durée. Une nouvelle phrase de Nicolas Hulot au micro de France Inter ce 28 août résonne : la politique des « petits pas » n’est plus possible du fait des enjeux environnementaux. Changer de « paradigme » est l’enjeu.

Cette phrase condense des points importants car Nicolas Hulot reprend à son compte un constat largement partagé par les spécialistes de l’analyse des politiques publiques. Certains vont d’ailleurs plus loin que lui en soulignant que la politique, confrontée aux affrontements entre lobbyistes (ceux des milieux d’affaires contre ceux de la société civile ou, autrement dit, les intérêts contre les causes), cette politique ne peut pas produire autre chose que du statu quo [2]. En soulignant le rôle illusoire de la politique des « petits pas », Nicolas Hulot offre l’occasion de souligner que le régime de la Ve République est en situation d’incapacité statutaire devant les enjeux environnementaux.

Les mauvais « bons » coupables

Cette démission risque-t-elle de produire un électrochoc dans le système politique ? Difficile de croire à un tel changement après les démissions de Nicole Bricq ou Delphine Batho du ministère dont les effets se font toujours attendre. Une autre raison peut présider au faible effet : le nouveau personnel politique élu en 2017 est plus que ses prédécesseurs marqué par des carrières issues du privé dont d’anciens lobbyistes, le Premier ministre par exemple. Peut-on en attendre une nouvelle donne ?

Peut-être faut-il se tourner vers les citoyens pour détecter les prémices d’un bouleversement ? Là aussi le doute est permis tant le rapport au politique de nombreux citoyens est inexistant ou rompu. A minima, la vision que les écologistes leur donnent de la vie politique les alerte sur des faits qu’il faudrait prendre un peu le temps de mettre en perspective pour qu’ils les réintéressent à la politique. Le plus souvent le citoyen encore intéressé par la politique en retient durablement que le pouvoir a changé de camp. A maxima, le rapport au politique ne peut être recomposé : ces alertes ne font qu’éloigner encore un peu plus les électeurs des urnes ou confortent toutes et celles et ceux qui ont déjà renoncé à s’intéresser à la vie politique dans l’inutilité d’avoir à le faire.

Car le lobbying repose sur un effet de cadrage qui inculpe facilement le même coupable – les lobbyistes – en épargnant subtilement ceux qui sont logiquement au moins complices et au plus coauteurs : les professionnels de la politique. C’est à recentrage qu’il faudrait procéder pour avancer dans la critique du régime dont les lobbyistes ne sont qu’un des acteurs parmi d’autres. Les propos de Nicolas Hulot, comme tous ceux tenus par les autres écologistes, rentrent alors dans le lot des discours politiques critiques : en tant qu’acteurs du champ politique, ils peuvent proposer une autre conception de la politique mais ne peuvent aller jusqu’à remettre en cause le jeu lui-même.

L’effet souhaitable serait un recadrage de la vie politique. En prenant en compte les interactions que les professionnels de la politique nouent avec les lobbyistes, l’objectif est de découvrir les biais que la Ve République introduit. Le principal biais prend les traits d’une censure. Pour la comprendre il faut se tourner vers un politiste américain qui avait trouvé une métaphore particulièrement efficace. Elmer Schattschneider [3] insistait sur le fait que le lobbying est un chant d’autant plus doux aux oreilles des politiques qu’il étouffe tous les autres sons qui pourraient être entendus, les sons dissonants – les opposants à une mesure – comme ceux qui sont inarticulés – les dominés ou les « sans voix ». Ce phénomène n’est pas dû à la qualité des lobbyistes mais à l’écoute partielle des élites qui entendent d’autant mieux un argument qu’il provient d’un alter ego. L’omniprésence du lobbying dans le champ politique pose donc la question de la qualité d’écoute des décideurs et de leur origine sociale partagée avec les lobbyistes. En matière environnementale comme dans d’autres, l’écoute est partiale quand elle n’est pas arbitraire [4]. Pour les élections présidentielles de 2012, nous avons pu montrer que l’écoute des candidats était parfaite pour toutes les demandes émanant des organisations d’élus puis perdait en acuité à mesure qu’on s’éloignait des organisations dotées d’une notoriété et d’un potentiel électoral. Près de 70% des demandes qui ont été adressées aux candidats n’ont rien suscité, ni réponse, ni traitement [5]. Une des grandes questions posées par le lobbying est donc celle de la sensibilité des élites politiques.

Un dernier effet de cette démission est probable : la modification de la loi sur le lobbying. Le système politique français dispose désormais d’un cadre légal instaurée par la loi Sapin II qui oblige les « représentants d’intérêt » à s’enregistrer. Le dispositif est classique. Il repose en revanche encore sur une base qui le rend bancal : l’enregistrement n’est requis qu’à partir du moment où le « représentant d’intérêt » travaille pour certaines catégories d’organisations (condition 1) et qu’il prend contact avec certains décideurs (condition 2). Ces deux conditions aboutissent à sortir du radar les cultes et les organisations d’élus (qui sont pourtant les plus écoutées) et des cibles institutionnelles comme les juridictions (le Conseil d’État ou le Conseil constitutionnel par exemple). En l’état, cette réglementation contribue à entretenir une ambiguïté sur les activités de lobbying.

Peut-être pourrait-on envisager d’en finir avec ces réglementations dont les trous sont béants et, dans un avenir proche, aboutir enfin à définir ce qui relève d’une pratique de lobbying et imposer à ceux qui souhaitent l’utiliser de se déclarer. Cela n’empêcherait certainement pas un président de la République de faire des réunions avec une seule des parties prenantes. Cela permettrait de pouvoir enfin parler des conditions pratiques dans lesquelles la loi se coproduit au lieu d’entretenir des mythes qui ne trompent personne car il est logique d’avoir des représentants d’intérêts dans un système représentatif pluraliste. Constater la présence dans le bureau du président d’un représentant témoigne de la dérive d’un système présidentiel.