Analyse

Jusqu’à l’épidémie de Covid-19, les grandes crises sanitaires françaises des années 1990 et 2000 étaient le fruit de l’activité de lanceurs d’alerte externes aux autorités sanitaires qui étaient parvenus à publiciser un problème émergent sous-estimé. Lors de l’affaire dite du sang contaminé en 1991, une journaliste d’investigation avait joué ce rôle en signant une série d’articles sur des contaminations de personnes hémophiles par un dérivé du sang administré par le Centre national de transfusion sanguine. Lors de la crise du Médiator de 2009, c’est une pneumologue qui, au moyen d’un livre au titre percutant (Médiator, combien de morts ?), a révélé les effets néfastes pour la santé du médicament des laboratoires Servier.

S’agissant du nouveau coronavirus, rien de tel. Bien au contraire, les autorités, via la veille sanitaire, avaient des informations certes encore parcellaires mais néanmoins alarmistes dès le début du mois de janvier et ce avant tout le monde, notamment les grands médias, qui en étaient réduits à suivre les conférences de presse du ministère de la Santé.

En France, il existe en effet des institutions chargées d’informer les gouvernants sur les risques sanitaires. Héritage de trois décennies de réflexion sur les crises passées, la veille sanitaire est la mission étatique de surveillance et d’alerte sur les dangers menaçant la santé de la population. Cette veille s’incarne dans de nombreuses organisations dont beaucoup étaient mobilisées dès janvier 2020 sur le nouveau virus. C’est le cas de Santé publique France (SPF) et plus généralement des agences de sécurité sanitaire ou de santé. Le ministère de la Santé lui-même tient une veille sur les problèmes de santé émergents, en particulier à la Direction générale de la Santé (DGS). Une des particularités de la situation présente est aussi que la DGS a à sa tête un diplômé de santé publique, Jérôme Salomon, formé à la veille sanitaire.

On ne peut donc pas dire que la crise sanitaire née du Covid-19 résulte d’un manque de savoirs des autorités sur la situation. Pour la comprendre, il faut se pencher sur les mécanismes qui ont incité le gouvernement et le Président à communiquer et en même temps, à ignorer les avertissements contenus dans la veille. En d’autres termes, il s’agit de porter le regard dans le cœur même des institutions de veille sanitaire françaises et en particulier, pour la chronologie proposée ici[1], au sein de la principale Agence de santé publique, SPF[2].

Cette chronologie mettra d’abord en valeur un décalage entre la densité des informations de veille répertoriées, leur caractère alarmiste dès le mois de janvier 2020, et les décisions politiques prises. Elle donnera aussi à voir combien la décision politique a souvent eu un temps de retard sur le virus parce qu’elle ne s’est jamais départie d’un cadrage régalien de la situation qui l’arrangeait bien. La protection de la population, qui culmine dans un confinement inédit aux conséquences multiples, n’a pas été le fruit d’une expertise ouverte. Elle a au contraire été pensée comme un acte qui devait s’imposer « d’en haut », sans considération des conditions de vie inégales.

Loin de s’appuyer sur une logique démocratique, la prise différée de décision lors de la crise du coronavirus révèle une forme de centralisation – voire de confiscation – problématique du pouvoir, qui a fait plusieurs victimes : les soignants, contraints d’aller « au front » sans protection ; la population, qui a dû subir les conséquences d’un confinement long ; les instances de veille sanitaire, qui ont été déconsidérées.

Janvier : le problème confiné au ministère de la Santé

Dès le 10 janvier 2020[3], « une surveillance renforcée a été mise en place en France » autour des personnes ayant récemment séjourné dans la ville de Wuhan, à laquelle participe activement SPF. Les scientifiques chinois venaient de séquencer un virus qui y sévissait depuis le mois de décembre, le Covid-19. La veille sanitaire est mobilisée : elle incite au déploiement d’une surveillance en France, avec pour but « d’identifier les cas précoces importés et prévenir la transmission secondaire ».

Aucun malade n’avait encore été repéré lors du premier point presse tenu sur le nouveau virus par la ministre de la Santé Agnès Buzyn le 21 janvier. « Le risque d’introduction, en France, de cas liés à cet épisode est faible mais ne peut être exclu » déclare-t-elle. Le risque épidémique est minoré dès cette période : ce n’est pas la meilleure façon de préparer une population au danger… Le 22 janvier, le DGS recommande l’adoption par les Français de « gestes barrières » ainsi que le « port du masque pour les personnes malades ». Il est inutile pour la population générale.

Le 24 janvier, grâce à la surveillance déployée, trois cas de Covid-19 sont confirmés.

Le 27 janvier, la DGS active son Centre de crise sanitaire (CCS). Dans cette situation, le CCS est en théorie en lien avec la Cellule Interministérielle de crise (CIC), qui siège au ministère de l’Intérieur et qui a pour mission de coordonner l’action de tous les ministères impliqués. Mais Matignon n’active pas cette Cellule, laissant au ministère de la Santé l’initiative. Cela a pour conséquence de cantonner le coronavirus dans une dimension strictement médicale et de ne pas le transformer en problème public. Les services du Premier ministre se déjugeront et mettront en activité la CIC le 17 mars.

Six cas de coronavirus sont détectés quand, le 30 janvier, l’OMS décrète le Covid-19 « urgence de santé publique de portée internationale », impliquant que les gouvernements élaborent des plans nationaux de préparation. En France, aucun plan de cette nature ne sera établi dans l’immédiat mais des mesures désordonnées seront égrenées au jour le jour.

Au sortir de ce premier mois, « les données disponibles […] suggèrent fortement que la transmission interhumaine […] est fréquente » souligne un article signé de membres de SPF. Aussi, on peut supposer que « la présence d’un grand nombre de cas dans la même région aura un impact important sur les organisations sanitaires locales ». La veille française ne saurait être plus claire : un danger menace et notre système de santé n’est pas prêt.

Février : veillée d’armes en état de dénuement

C’est à partir de février que SPF établit une liste quotidienne des articles scientifiques parus sur le coronavirus. Un texte paru le 4 février dans la revue The Lancet propose un « état des lieux et perspectives de la propagation nationale et internationale potentielle de l’épidémie de COVID-2019 […][4] ». Les auteurs de l’article avancent que, « pour la protection de la santé en Chine et à l’étranger, […], des plans de gestion doivent être préparés pour un déploiement à bref délai, comprenant la sécurisation des chaînes d’approvisionnement de produits pharmaceutiques, d’équipements de protection individuelle […] pour faire face aux conséquences d’une flambée mondiale de cette ampleur ».

Les lecteurs de The Lancet prenaient ainsi connaissance, le 5 février, qu’une pandémie était envisageable. Ils apprenaient en outre qu’il faudrait programmer l’achat en urgence de matériels médicaux. Le jour même, la conférence de presse journalière du ministère de la Santé annonçait seulement l’envoi d’un mail « DGS-urgent » à « 800 000 destinataires » (professionnels de santé etc.), décrivant la définition d’un cas positif.

Le 7 février, un article répertorié par SPF informe des conséquences néfastes du confinement sur la vie des habitants de Chine. Intitulé « un appel désespéré[5] », il renseigne qu’avec le confinement, « une grande partie de la population en Chine souffre, non seulement du virus mais aussi de l’isolement qui en résulte, de l’incertitude, d’anxiété et de stress élevés, de ressources réduites ». Cet appel repéré par SPF n’a pas donné lieu à une mise en débat public du confinement, qui aurait permis à la population de se préparer.

Le 8 février, dans la veille, le titre d’un article interpelle : « Les stocks mondiaux d’équipements de protection sont épuisés, avec une demande à un niveau “100 fois” supérieure à la normale[6] ». Cette information de l’OMS va contribuer à mobiliser les autorités françaises sur la question des stocks de masques disponibles.

La France participe au conseil extraordinaire des ministres de la Santé européens du 13 février, organisé à la demande d’Agnès Buzyn. La ministre précise qu’a été discuté « l’approvisionnement en équipement […], je pense notamment aux masques ». Cette prise de parole de la ministre traduit une préoccupation montante des autorités : une planification d’achat de masques est nécessaire, tant se dessine un problème d’approvisionnement. La DGS avait passé commande auprès de SPF de plusieurs millions de masques dès le 30 janvier, mais le 12 février, seulement un demi-million était arrivé. La mobilisation surgit à cette période au plus haut niveau de l’État. On peut se demander si ce ne serait pas apparu en amont si la Cellule de crise interministérielle avait été mise en place dès début janvier.

Le 15 février, la ministre déclare qu’« il nous faut préparer notre système de santé à faire face […] à une circulation du virus sur le territoire national ». Le point presse suivant sera toutefois assuré par son successeur Olivier Véran. Le nouveau ministre ne se situe pas sur le même registre que celle qui l’a précédé, et qui venait de se projeter dans une circulation généralisée du virus sur le territoire. Il déclare plutôt qu’en l’absence du nouveau cas, la France « consolide » sa stratégie autour du virus.

Seulement voilà, le 20 février, un premier cas autochtone est diagnostiqué en Italie. L’épidémie se rapproche de la France. « Nous suivons avec attention l’évolution de la situation » dans ce pays déclare Olivier Véran au point presse du 23 février. Mais le retard pris dans la mobilisation est déjà considérable. Benoîtement, le ministre déclare que « nos capacités de diagnostics biologiques vont être […] augmentées. Il y avait jusqu’à présent la possibilité de réaliser 400 tests de dépistage du virus par jour. […] Nous allons pouvoir […] être largement en mesure de répondre aux demandes ». Le seuil de départ de 400 par jour est bas. Ce déficit originel explique pourquoi ces tests sont réservés aux seuls patients présentant des symptômes sévères, à ceux souffrant de pathologies à risque, aux professionnels de santé.

S’agissant des masques, le ministre reconnait également un déficit pour les soignants. « Nous passons une commande de masques [FFP2] en quantité ». Il conclut : « Nous agissons fort […]. Nous agissons en anticipation […] pour assurer la sécurité des Français ». Est-ce de l’auto-persuasion quand, à travers cette commande, il est en fait dit que les personnels soignants sont démunis de toute protection élémentaire ? Et si tel est le cas pour eux, il en va de même pour tous « les Français ». Le « nous » qui conclut le discours du ministre est en tout cas celui de l’État, qui disposait alors du monopole de la commande de masques. Monopole rompu un mois plus tard pour permettre aux collectivités locales d’en commander et d’ajuster au mieux le stock à la demande du terrain. Là encore, un mois a été perdu.

Le 23 février, une planification se dessine enfin. Le « plan Orsan REB » (organisation de la réponse du système de santé en situation sanitaire exceptionnelle) est déployé et le stade 1 de l’épidémie est décrété. Il s’agit d’empêcher l’introduction du Covid-19 sur le territoire.

Malgré tout, le 24 février, la conférence de presse du ministre de la Santé s’ouvre par des explications relatives à la non-annulation d’événements publics. En toute logique, on autorise la tenue des événements culturels ou de matchs de football européens.

Les premières conclusions d’une mission de l’OMS de retour de Chine le 26 février affirment notamment l’importance de tester la population. En France, la capacité de prélèvement est estimée à seulement « 1500 par jour » selon le DGS.

Le 29 février, le DGS met en avant le vol (« voler des masques est vraiment choquant ») pour expliquer les difficultés d’approvisionnement pour les professionnels et les malades. Cela permet de ne pas aborder la raison du déficit structurel de masques. En amont, un conseil des ministres extraordinaire entérine l’interdiction des rassemblements de plus de 5000 personnes. Mais ce conseil est surtout consacré à la décision de recourir à l’article 49-3 pour faire adopter la réforme des retraites.

Mars : de « la vie normale » possible au confinement

Le 1^er mars, le point presse présente l’Italie comme le pays « le plus touché » en Europe avec 1300 cas. En France, 130 cas sont confirmés. Des écoles sont fermées dans les zones clusters mais s’agissant du travail, « la situation et les conditions actuelles ne sont pas compatibles avec un droit de retrait » informe le DGS. Une autre contradiction apparaît : le virus ne se diffuserait-il donc que par l’intermédiaire des élèves ? Le DGS insiste : « hors des foyers identifiés, il est recommandé de […] poursuivre une vie normale. »

Il s’agit même d’organiser dès maintenant une continuité des activités de production en cas d’épidémie, préfigurant le message contradictoire tenu en période de confinement. Ce 2 mars en effet, dans la veille de SPF, un article signé notamment par le même DGS, est répertorié. Il est issu de la revue The Lancet et est intitulé « Le rôle des entreprises dans la préparation et les réponses à apporter à l’épidémie de coronavirus[7] ». La réponse est celle-ci : « [Elles] doivent continuer à produire ou fournir leurs services, en tenant compte du contexte sanitaire ».

Le 8 mars, le ministre de la Santé annonce l’interdiction de « tous les rassemblements de plus de 1000 personnes ». Cette décision est dictée par une grande inquiétude. La France surveille la situation de l’Italie. Or, de 1300 cas confirmés le 1^er mars, le pays avait déjà atteint le 5 mars la barre des 3858 cas. Une flambée s’était produite dans un pays frontalier, qui avait agi de la même façon que la France, c’est-à-dire avec retard. La peur d’un scenario à l’italienne naît à ce moment-là au ministère de la Santé. Un éditorial paru le 9 mars dans The Lancet[8] résume le sentiment des gouvernements européens, qui comprennent qu’ils ont agi « trop peu, trop tard ».

Le 10 mars, le DGS évoque la situation italienne en ces termes : « En Europe, le pays le plus touché […] est l’Italie […] et vous savez que des mesures de confinement touchent désormais l’ensemble du territoire italien ». » Il poursuit : « en France, […] l’évolution est probablement inéluctable […] vers une épidémie généralisée sur le territoire ».

L’horizon est donc le confinement. Dans sa mise en place, les autorités sanitaires locales vont très vite être reléguées au profit d’une centralisation des modalités d’élaboration et d’application, à travers la création d’une cellule d’analyse et de conseil sur la situation : le Conseil scientifique. Un Haut Conseil de la santé publique (HCSP) existe pourtant, dont la mission est précisément le conseil en cas de problème émergeant. La première réunion du nouveau Conseil se tient le 10 mars, sans qu’aucune loi n’encadre sa tenue (la loi sur l’état d’urgence sanitaire le fera mais a posteriori).

Le 13 mars, le ministre de la Santé déclare que « le seuil au-dessus duquel les rassemblements seraient interdits [est] abaissé à 100 personnes », suite à l’annonce d’Emmanuel Macron la veille, de fermer les établissements scolaires, dans ce qui constituait sa première prise de parole officielle sur l’épidémie. « La guerre » n’est pas déclarée mais son officialisation approche. Certes, précise le ministre, « la distribution des masques répond à une logistique complexe » et les futurs combattants manquent d’équipements.

Mais l’essentiel est ailleurs : de quelle manière annoncer le confinement ? Le Premier ministre en donnera une première indication le 14 mars, en pointant du doigt des comportements inappropriés en période d’épidémie. En revanche, en toute logique là-encore, les élections municipales du lendemain sont maintenues, alors que le stade 3 de l’épidémie est décrété. Le 16 mars enfin, le président de la République déclare la « guerre » à un virus, en appelle à  « rester chez [soi] », précisant que « toute infraction […] sera sanctionnée ».

*

Faire la chronologie de la gestion de la crise à partir de la veille sanitaire des autorités françaises, c’est découvrir des temporalités « renversantes » qui rompent avec les analyses usuelles : non, la décision, en France, de confiner la population n’a pas été prise après la présentation, devant le Conseil scientifique du 11 mars, du rapport de l’épidémiologiste de l’Imperial College Neil Ferguson, annonçant près de 500 000 morts sans mesure de confinement. Elle est bien plus déterminée par la lecture pleine d’effroi qui est faite de la situation italienne le 8 mars, de sorte que la mise en avant du rapport anglais est sans doute un moyen commode de masquer a posteriori le retard dans les décisions politiques[9].

Faire cette chronologie, c’est aussi découvrir que, dès le 5 février, des documents de veille sanitaire évoquaient une probable pandémie à laquelle il fallait se préparer. Le travail de veille a donc été fait mais ne s’est pas traduit par une décision politique rapide.

Comment un tel décalage a-t-il été possible ? Deux hypothèses peuvent être émises. Des auteurs dénoncent l’existence d’un lobby contre le principe de précaution en France[10]. On peut aussi avancer que la centralisation du pays verrouille tout processus de décision, l’empêchant de prendre en compte la complexité du réel. Par exemple, si des scientifiques ont été enrôlés – sur proposition du Président et une fois l’épidémie installée – dans la conception des réponses à apporter à l’épidémie, il ne s’agit pas d’une expertise ouverte aux collectifs qui composent la société (associations de patients, collectivités territoriales etc.).

L’urgence sanitaire dans laquelle une pandémie plonge les sociétés impose certes une réponse rapide, mais qui n’implique nullement qu’elle soit le fruit d’une expertise monopolistique. Loin d’être issue d’une démocratie sanitaire et politique mature, la gestion de la crise du coronavirus et son point d’orgue, le confinement, signent la défiance du politique vis-à-vis de la société civile, perçue comme incapable d’organiser les conditions de sa survie.