Analyse

Curieusement, dans le régime présidentialisé de la Ve République, le choix du Premier ministre[1] est tout sauf anodin. C’est peut-être même l’une des décisions les plus importantes que doit prendre le Président, du moins l’une des plus stratégiques, et cela pour deux raisons.

La première est juridique : non seulement le Président et « son » Premier ministre se partagent certains pouvoirs (notamment le pouvoir réglementaire et les nominations des très hauts fonctionnaires), mais le premier dépend entièrement des nombreux services administratifs dont le second est le chef pour mettre en œuvre le programme politique sur lequel il a été élu. Si le Président est devenu avec les années l’homme fort du régime, le Premier ministre en est le talon d’Achille : qu’il se prenne à vouloir suivre sa propre feuille de route plutôt que celle du Président et ce dernier se retrouve, en théorie du moins, réduit à l’impuissance. Les cohabitations, qu’on a pris le soin d’empêcher en 2000 par la réforme dite du « quinquennat », en attestent. Mais, on ne l’a que trop oublié, le Président ne peut en droit révoquer son Premier ministre même en dehors des périodes de cohabitation. C’est à ce dernier qu’appartient normalement la décision de remettre sa démission et celle de son gouvernement. 

La seconde raison qui fait de cette nomination une décision capitale est de nature politique. Le Premier ministre n’est pas seulement le chef de l’administration française en même temps que le partenaire du Président ; il est aussi le chef d’orchestre de la majorité. Il lui revient de coordonner l’action du gouvernement et de faire voter ses projets de lois au Parlement. Il a donc besoin d’une équipe gouvernementale mobilisée – à défaut de soudée – autour de sa personne, ainsi que du soutien d’une majorité parlementaire. Or contrairement à une idée reçue, ce n’est pas le chef qui fait la troupe au Parlement, mais l’inverse. Autrement dit, l’autorité du Premier ministre ne lui échoie pas par la simple grâce de son titre : puisqu’il n’est plus comme autrefois choisi par les parlementaires mais – sauf période de cohabitation – par « le fait du prince », il doit faire ses preuves, gagner ses galons auprès de la majorité en guerroyant vaillamment contre l’opposition au Parlement et surtout en menant ses troupes à la victoire lors des élections législatives et intermédiaires. 

Le rôle du Premier ministre est à cet égard un peu comme celui de Janus. Il a deux visages : celui, très politique, du leader de la majorité ; celui, plus « techno », du loyal partenaire du Président. Il requiert par conséquent des dispositions à la dualité. D’un côté, le Premier ministre doit faire montre d’autorité politique (être offensif, incisif et ferme vis-à-vis des forces politiques) ; de l’autre il doit, comme le disait Rocard, s’imposer un « devoir de grisaille », pour mieux faire briller Jupiter. La figure du fourbe Iznogoud, pour caricaturale qu’elle soit, n’est à cet égard pas totalement dénuée de vérité sociologique.

Heureusement pour le Président, la Constitution de 1958 lui réserve le choix du Premier ministre. Plus besoin de l’investiture du Parlement comme dans les républiques précédentes. La seule condition est que le Premier ministre dorénavant nommé par le seul Président se doit formellement d’obtenir la confiance de l’Assemblée nationale, mais dans un délai non précisé. Ceci étant dit, le Président n’est pas pour autant libéré de toutes contraintes. Celles qui étaient de nature juridique ont été levées mais restent les contraintes politiques. Le choix du Premier ministre est ainsi toujours un calcul tactique dans une configuration politique contraignante.

Stratégique, le choix du Premier ministre est donc tout sauf simple.

Le Président est parfois tenu de remercier un leader politique qui lui a apporté un soutien précieux lors de la campagne présidentielle et/ou qui est en mesure de lui garantir le soutien de la majorité parlementaire. Cette logique de dette joue pleinement dans les nominations de Debré (en 1959), Chaban-Delmas (en 1969), Chirac (en 1974), Mauroy (1981), Rocard (en 1988), Fillon (en 2007). L’histoire montre que ces « alliés de poids » ont eu du mal à tenir le rôle et que leurs relations avec le Président en a été affectée. Ils ont souvent été remplacés par des personnalités au profil nettement moins politique (Pompidou, Messmer, Barre, Villepin, Castex) n’ayant jamais connu pour certains l’onction électorale. Mais outre que ces Premiers ministres « techno » étaient peu expérimentés pour affronter les élections intermédiaires, ils ont eu du mal à se faire accepter par le groupe parlementaire majoritaire.

Par ailleurs, les Présidents demeurent très dépendants du système de partis sur lequel il s’appuie. Par exemple, si François Mitterrand se résout à nommer son principal rival à gauche en 1988, en lieu et place du fidèle Bérégovoy, c’est parce que Rocard, leader de la « deuxième gauche », peut rallier les voix des centristes en cas de défection des députés communistes qui apparaissent de plus en plus dans une opposition larvée. Plus généralement, les dosages partisans qui président à la composition des gouvernements[2] attestent que, contrairement au rêve gaullien d’une disparition du « régime des partis », ces derniers continuent de peser sous la Ve République.

La seule différence avec la IVe République est qu’avec l’apparition du fait majoritaire le recrutement du Premier ministre obéit moins souvent au respect d’équilibres inter-partisans qu’intra-partisans. Lorsque la majorité parlementaire est composée d’un seul et unique parti, comme c’est souvent le cas, le choix du Président est ainsi contraint par les rapports de forces internes au parti majoritaire entre les courants /tendances qui le composent : il doit choisir un Premier ministre capable de les fédérer, ce qui revient parfois à choisir un Premier ministre hors courant – les cas les plus emblématiques étant ici ceux de Pompidou, Barre, ou encore Cresson. Ce dernier cas illustre toutefois parfaitement le risque auquel un tel choix expose. À peine son discours de politique générale est-il prononcé qu’Edith Cresson a fait l’objet d’un procès en incompétence d’une rare violence au sein de son propre camp, obligeant François Mitterrand à s’en séparer au bout d’un an.

Stratégique, le choix du Premier ministre est donc tout sauf simple. L’hétérogénéité des profils de ceux qui ont exercé cette fonction depuis le début de la Ve République reflète du reste assez bien cette difficulté à trouver un profil idoine. Certains sont sans attaches partisanes lors de leur nomination, d’autres sont de vieux routards de la politique ; parmi ces derniers, certains occupent des positions de leadership national quand d’autres sont des notables locaux. Ils n’ont pas tous fait l’ENA (seulement la moitié) et n’ont pas forcément une longue expérience ministérielle (47% n’ont pas plus de 4 ans d’expérience au gouvernement) et/ou une expérience d’élu (26% ont une expérience élective inférieure à 10 ans et 26% entre 10 et 20 ans). Certains n’ont d’ailleurs aucune de ces expériences lorsqu’ils deviennent Premier ministre (Pompidou, Barre, Villepin).

Un invariant s’est toutefois imposé avec le temps, mais il n’a pas grand-chose à voir avec les tâches qui incombent à un Premier ministre puisqu’il s’agit de l’abnégation. La Ve République est de fait le seul régime parlementaire au monde où le chef du gouvernement est davantage choisi pour ses dispositions à la servitude volontaire vis-à-vis du Président que pour sa capacité politique à diriger la majorité. Dans certains cas, ces dispositions ont été éprouvées par un long compagnonnage (Debré, Pompidou, Fabius, Cresson, Bérégovoy, Juppé, Ayrault). Dans d’autres cas, elles reposent sur les faibles capitaux politiques des « heureux élus » (Pompidou, Messmer, Barre, Philippe, Castex).

Mme Elisabeth Borne a l’avantage de se situer à mi-chemin entre ces deux groupes. Avec son ethos de haute-fonctionnaire qui doit tout à la République, elle a le sens de l’État en bandoulière, et comme tant d’autres de ses congénères, elle a été socialisée très tôt à l’exercice du pouvoir politique dans l’ombre d’élus, via les cabinets ministériels. Au gouvernement depuis 2017, le Président a pu en outre tester sa loyauté autant que son efficacité, Mme Borne ayant été envoyée plusieurs fois au front des réformes impopulaires. 

Cela suffira-il à la protéger de toute « tentation de l’Élysée » ? Rien n’est moins sûr. Certes, la nouvelle Première ministre ne semble pas très politisée comparée à la très grande majorité de ses prédécesseurs. Le seul crédo politique qu’elle revendique pour l’instant est celui de l’égalité femmes-hommes, somme toute assez consensuel en dehors de l’extrême droite. Mais de Pépin le Bref à Edouard Philippe, l’histoire nous apprend là encore qu’il n’est pas facile de rester dans l’ombre du n° 1 sans convoiter sa place. D’abord parce que le poste est, comme on l’a dit, un poste politique, qui exige un minimum d’appétence pour la politique ainsi qu’un sens du jeu politique.

Nommé en 1962 précisément parce qu’il n’en avait ni l’une ni l’autre, Georges Pompidou prend ainsi très vite goût à la bataille parlementaire où il excelle tout particulièrement, tant et si bien qu’il se prépare dès 1965 à succéder au général de Gaulle. Raymond Barre y viendra lui aussi lors des élections législatives de 1978, à reculons certes, mais après avoir relativement bien surmonté ce baptême du feu électoral ; celui qui se présentait au début comme un professeur d’économie s’est lui aussi transformé en animal politique. 

S’il n’est pas facile de résister à la tentation de l’Élysée, c’est aussi que derrière les hommes – beaucoup moins souvent les femmes – politiques, il y a des entourages, parfois des courants, plus rarement des partis. Ceux-ci ont des intérêts propres et poussent souvent les seconds à prendre le pouvoir ou à tout le moins à s’imposer face à l’équipe présidentielle, a fortiori lorsque celle-ci tend à discréditer le Premier ministre comme sous Nicolas Sarkozy.

La presse contribue également à construire – et éventuellement détruire – la relation de confiance entre le Président et le Premier ministre. Parce qu’ils ne conçoivent bien souvent la vie politique que sous l’angle des querelles de personnes, ou parce qu’ils sont persuadés que ce type d’information fait vendre leur journal, les journalistes ont une certaine propension à focaliser leur attention sur l’état des relations au sein du « couple » Président/Premier ministre.

Or cet atavisme n’est pas sans effets de réalité sur les principaux concernés. D’une part, il agit à la manière des prophéties autocréatrices : en dévoilant les humiliations, critiques et détestations au sein du pouvoir exécutif, les récits journalistiques de la vie politique attisent les conflits entre le Président et le Premier ministre. D’autre part, en spéculant quotidiennement sur leur crédit respectif, les journalistes contribuent à fabriquer des sortes de bulles spéculatives qui placent les Premiers ministres en concurrents du Président. Comme l’explique D. de Villepin, «la presse a beau raconter une histoire, il est extrêmement difficile de faire abstraction de cette histoire […] Donc une phrase reproduite entre guillemets produit son effet psychologique soit sur l’intéressé, soit sur son entourage. Et cela complique considérablement les choses »[3]. 

Issue de la gauche, Mme Borne se retrouve entourée de ministres de droite souvent placés à des postes clés et dont certains sont des poids lourds du parti présidentiel.

Le problème de la dyarchie ne se réduit ainsi pas aux seules relations entre deux personnes occupant des positions structurellement interdépendantes. On ne peut entièrement le comprendre en dehors des configurations multipolaires dans lesquelles le Premier ministre et le Président sont pris, agis et parfois instrumentalisés par d’autres acteurs dont ils dépendent également. C’est pourquoi les Présidents ont très tôt mis en place un dispositif disciplinaire (M. Foucault), c’est-à-dire un ensemble hétérogène mais cohérent de pratiques d’encadrement et de surveillance, d’interdits symboliques et rites, de discours solennels ou informels, visant à discipliner leur Premier ministre.

À peine était-il installé à l’Élysée que Nicolas Sarkozy multipliait ainsi les gestes disciplinaires à l’encontre de François Fillon. Il le prive tout d’abord de la résidence de La Lanterne, réservée depuis le début de la Ve République aux Premiers ministres. Il délocalise les petits déjeuners de la majorité à l’Elysée où Nicolas Sarkozy réunit chaque semaine sept ministres « pour parler de stratégie ». Contrairement à la coutume, il ne s’entretient pas seul avec François Fillon juste avant le Conseil des ministres mais en présence de son secrétaire général, Claude Guéant, à qui il délègue beaucoup d’annonces qui incombent normalement au Premier ministre quand ce n’est pas à son conseiller politique, Henri Guaino. Ses conseillers doublent par ailleurs ceux de Matignon et assistent aux réunions interministérielles. Il arrive aussi que Nicolas Sarkozy modifie l’ordre du jour du Conseil des ministres ou son agenda sans en prévenir son Premier ministre. Enfin, lors de rencontres avec des dignitaires étrangers, le président ne lui passe guère la parole, au point que les chefs de parti venus à Beyrouth à l’invitation de Nicolas Sarkozy le trouve « déconnecté » (Le Figaro, 13 juin 2008). En somme, et comme l’a si bien expliqué Nicolas Sarkozy lors d’une conversation tenue durant les vacances d’été sur un mode relâché avec une dizaine de journalistes, celui-ci a traité son Premier ministre comme un simple « collaborateur ».

Sans doute, tous les Présidents n’ont-ils pas poussé la violence symbolique à l’encontre de leur Premier ministre aussi loin que Nicolas Sarkozy. Mais ils n’en ont pas moins tous cherché à placer des hommes et des femmes à eux au gouvernement pour mieux piloter Matignon à distance et organiser sa surveillance. À ce jeu-là, le Président Emmanuel Macron, héritier d’une longue pratique présidentielle, est très fort. Lors de son premier quinquennat, il avait choisi comme premier Premier ministre un notable local de droite, Edouard Philippe, l’avait flanqué de ministres de gauche et, de manière plus inédite, de 12 conseillers « doubles » placés sous la tutelle de l’Elysée et de Matignon.

Avec Mme Borne, il inverse les déséquilibres partisans : issue de la gauche, elle se retrouve entourée de ministres de droite (Bruno Le Maire, Gérald Darmanin, Sébastien Lecornu, Catherine Colonna, Agnès Pannier-Runacher, Damien Abad, Marc Fesneau) souvent placés à des postes clés et dont certains sont des poids lourds du parti présidentiel. La composition du gouvernement « Borne 1 » révèle à cet égard en creux la volonté du Président Macron de garder le contrôle de Matignon. Mais par-delà ce constat d’évidence ne dit-elle pas aussi la crainte que lui inspire cette nouvelle Première ministre à la brillante trajectoire ?

NDLR : Delphine Dulong a récemment publié Premier ministre aux éditions du CNRS