Analyse

En avril 2019, Emmanuel Macron jugeait « hypocrite » le report de l’âge de départ à la retraite. Trois ans plus tard, il s’agit de la mesure phare du projet porté par Élisabeth Borne. Celui-ci s’inscrit dans une dynamique de plus long terme de dégradation des droits à la retraite. Le mouvement social qui s’annonce est l’occasion de revenir sur l’histoire conflictuelle du système de retraites français[1].

Celui-ci repose sur le principe de la répartition : des cotisations sont prélevées sur les salaires des actifs, afin de financer les pensions des retraités. L’OCDE note en 2021 que « le système de retraite français offre une bonne protection qui se traduit par un revenu disponible moyen élevé pour les plus de 65 ans en comparaison internationale »[2].

Si ce système de retraite est aussi ambitieux, c’est en grande partie parce qu’il est issu d’une longue histoire de conquêtes sociales[3]. La retraite apparaît comme un objet historique complexe qui s’inscrit dans des dynamiques de longue durée. Des dispositifs extrêmement variés, aux conceptions parfois diamétralement opposées, ont vu le jour au cours des derniers siècles afin de prendre en charge la question du risque vieillesse. Le système actuel porte les traces de cette histoire, dont la généalogie peut remonter au XVe siècle.

L’Ancien régime et la Révolution : du fait du prince au droit

Contrairement à une prénotion courante, les historiens ont montré que le Moyen Âge n’est pas un monde de jeunes. Les « vieux » y sont nombreux et jouent un rôle important[4] . La notion de vieillesse se comprend alors comme le synonyme d’impotence physique. Lorsque le greffier du Parlement Nicolas de Baye, âgé de 52 ans, n’arrive plus à lire les registres du tribunal sans lunettes, Charles VI lui propose de terminer sa carrière en tant que juge[5]. Dans les administrations de l’État central, c’est aux alentours de 60 ans qu’on clôt les carrières. Aux jeunes le travail, aux vieux le repos ; ce principe semble s’établir à mesure que le XVe siècle s’écoule.

Au XVe siècle, l’État royal français et l’État bourguignon sont les seules administrations à systématiser le recours à des pensions viagères pour leurs officiers. Ce privilège ne concerne que les plus hauts corps de l’État. Les officiers de moindre rang doivent se contenter d’expédients pour clore leur carrière. En 1400, Louis II de Bourbon inaugure à Moulins, un hôpital dédié à accueillir ses serviteurs infirmes[6]. Cette œuvre exprime un des objectifs de la sollicitude du prince. La dimension caritative s’observe également à l’échelon municipal. Nicolas Offenstadt a mis en valeur, pour la ville de Laon, des « aumônes » qui s’avèrent être des formes de pensions de retraite[7].  Au XVe siècle, on commence à penser que les serviteurs de l’État, devenus vieux, ont le droit de se retirer sans perdre leurs ressources[8].

Dans cette France, il existe déjà des formes de pensions, mais celles-ci dépendent de la charité. La seule institution ressemblant à un système de retraite est réservée aux militaires. Leurs pensions sont pensées comme une contrepartie des risques encourus au service du roi. D’autres institutions comme la Ferme Générale, créent également des pensions pour leurs anciens employés. Ces versements ne relèvent pas d’un droit universel. Ce n’est que sous la Révolution française que l’on commence à établir les secours comme un droit[9].

De 1789 à 1791, l’Assemblée constituante charge son « comité de mendicité » d’élaborer des plans visant à assurer une existence digne aux personnes âgées[10]. C’est bien le principe de l’assistance comme un droit qui s’impose au détriment de la charité. Cette bienfaisance publique est confiée aux municipalités mais la mise en œuvre s’avère complexe. La majorité des Constituants refusent que des biens nationaux soient distribués aux vieillards[11]. Seules les caisses de prévoyance sont jugées légitimes pour assurer leur subsistance.

La Convention élue après la chute de la royauté crée un « comité des secours » qui reprend le travail entrepris précédemment. La Constitution de 1793 reconnaît quant à elle le droit aux secours publics. Le décret du 19 mars 1793 établit des agences cantonales chargées de la distribution des pensions. Les montants versés demeurent toutefois modestes. La Convention décide également la création d’un « Grand livre de la bienfaisance nationale », lequel doit recenser les bénéficiaires d’un système de retraite presque universel pour les travailleurs des champs et des villes. La loi du 11 mai 1794 l’établit en droit. L’application de cette législation reste mal connue. Par manque de moyens, elle reste peu appliquée. Toutefois, les quelques études réalisées localement montrent qu’elle a connu un début d’application[12].

Assistance, épargne et misère au XIX^e siècle

Au XIXe siècle, les réalisations restent minces en matière de retraites. La question des travailleurs âgés devient pourtant constitutive de la « protection légale des travailleurs[13] » que les élites européennes s’efforcent de mettre en place sous la pression d’une classe ouvrière toujours plus nombreuse. L’entrelacement d’institutions participant à la gestion de la protection sociale, a conduit les historiens à emprunter le concept « d’économie mixte du welfare » pour caractériser l’articulation de structures publiques et privées dans la gestion des risques sociaux[14].

Les vieillards infirmes sont pris en charge dans des hospices, financés à l’échelle municipale, mais doivent pour cela justifier de leur incapacité à subvenir seuls à leurs besoins. Mathilde Rossigneux-Méheust rend compte du fonctionnement de ces institutions et des inégalités entre territoires[15]. Paris est ainsi fortement dotée avec, pour le XIXe siècle, une cinquantaine d’établissements. La municipalité met en place, dès 1840, une politique de versement de secours afin de favoriser le maintien à domicile. Les hospices sont en effet systématiquement accusés de favoriser l’imprévoyance des classes populaires. La loi du 14 juillet 1905 généralise et uniformise ces pratiques d’assistances[16].

À côté de l’assistance se développent des systèmes d’épargne, notamment dans le cadre des mutuelles. L’industrialisation provoque en effet un vieillissement accéléré des corps dont les ouvriers sont les premières victimes. Bien qu’interdites dans le droit[17], les mutuelles rassemblent 270 000 membres en 1848[18]. Leur autorisation en 1852 leur permet de proposer plus facilement de prestations de retraites, mais cette transformation fait également d’elles un relai du pouvoir napoléonien[19]. La majorité des travailleurs, du fait de la faiblesse des salaires, n’est pas en mesure de verser des cotisations dans le cadre des mutuelles.

Seules quelques catégories de travailleurs participent à de véritables systèmes de retraite. Dès 1853, les fonctionnaires bénéficient d’une pension dont le montant est lié à leur grade[20]. Le patronat s’intéresse à la question des retraites, notamment dans les secteurs où les conditions de travail sont les plus difficiles. L’action tardive de l’État favorise la multiplication, entre 1884 et 1909, de ces régimes d’entreprises gérés par le patronat. Le Comité des Forges (CFF) fonde ainsi une caisse afin de constituer des pensions de retraite pour les ouvriers de la métallurgie. Selon Danièle Fraboulet, il s’agit d’une stratégie de fixation de la main d’œuvre ouvrière puisque douze ans de cotisations sont nécessaires afin d’espérer toucher une pension[21]. L’esprit paternaliste de ces caisses explique la grande méfiance des ouvriers à l’égard de ces systèmes.

Le mouvement ouvrier s’empare de la question

À la fin du XIXe siècle, les débats politiques sur la prise en charge du grand âge prennent une centralité nouvelle. Entre 1880 et 1914, deux définitions de la vieillesse entrent en concurrence dans les débats sur la protection des vieux travailleurs[22]. Certains acteurs continuent à définir la vieillesse comme « incapacité au travail ». D’autres acteurs défendent une conception plus « républicaine » de la vieillesse : la société française aurait « une dette […] à l’égard de tous les citoyens âgés », quel que soit leur état de santé.

Un premier projet de retraites pour les travailleurs est déposé par l’ancien maçon Martin Nadaud dès 1879 mais est repoussé par les députés[23]. Jules Guesde, chef de file du mouvement ouvrier, s’oppose en 1880 à la retraite des mineurs de la Loire qu’il perçoit comme un vol sur les salaires[24]. Toutefois le 14 août 1882, le journal le Socialiste, organe du guesdisme, se prononce en faveur de la création d’un système d’assurance-vieillesse. Le mouvement ouvrier apparaît donc divisé sur l’attitude à adopter vis-à-vis des systèmes de retraites. Les partis socialistes comme les syndicalistes, s’ils sont hostiles à l’assistance comme aux caisses contrôlées par le patronat, sont en revanche soucieux d’assurer aux travailleurs des droits et une dignité au-delà de leur vie salariée.

Au début du XXe siècle, le mouvement socialiste fait de la retraite un objet de revendication central. Le Congrès d’Amsterdam de 1904 insiste sur le droit à la retraite pour la classe ouvrière. En France, des revendications similaires, articulées à la tradition républicaine et révolutionnaire, sont au cœur du discours de Jean Jaurès. Selon lui, l’expérience d’un système d’assurances sociales favoriserait, pour les ouvriers, l’apprentissage de la gestion des affaires de l’État.

À la Chambre, la gauche défend l’extension des « régimes pionniers » à l’ensemble des travailleurs. En 1906, le gouvernement Clemenceau propose un projet de loi sur les retraites ouvrières. En 1909, la loi unifie les systèmes de retraite des cheminots de compagnies différentes. L’âge de départ est fixé à 50 ans pour les personnels « roulants » au terme de 25 annuités.

Après trente ans de débats, une loi sur les « retraites ouvrières et paysannes » (ROP) est adoptée en 1910. Elle institue le premier régime de retraite obligatoire en France, par capitalisation. L’âge de départ est fixé à 65 ans après 30 années de cotisations. Défendue par Paul Guieysse et Léon Bourgeois, la loi est combattue par le patronat, lequel dénonce des charges intolérables. Les principales critiques émanent toutefois du mouvement ouvrier et portent sur l’âge de départ ainsi que sur le principe même de la cotisation ouvrière.

La CGT fustige une « retraite pour les morts », à une époque où l’espérance de vie atteint en moyenne 48,5 ans pour les hommes et 52,4 pour les femmes. La Cour de cassation exempte de cotisations les employeurs dont les salariés refusent eux-mêmes de cotiser, de telle sorte que sur 12 millions de travailleurs concernés, seuls 7 millions sont réellement assurés. Malgré ces limites, Jaurès appelle les socialistes à soutenir cette loi, espérant une amélioration future. Dès 1912, une révision législative abaisse de 65 ans à 60 l’âge de liquidation des pensions.

La Première Guerre mondiale porte un coup au système. En 1919, on ne compte plus que 1,4 million de cotisants. L’inflation démontre les limites posées par la capitalisation. De plus, le retour en France de l’Alsace Moselle, dont les salariés bénéficient de la protection sociale allemande, suscite des débats sur le modèle social à mettre en œuvre. Plutôt que de supprimer le régime bismarckien qui s’y applique, on choisit de l’étendre au reste du pays.

La préférence affichée pour une harmonisation du système par le haut mène à la loi sur les assurances sociales de 1928-1930[25]. Elles sont gérées selon le principe de la répartition pour l’assurance maladie, mais toujours selon celui de la capitalisation pour le risque vieillesse. Faisant écho aux oppositions à la loi de 1910, la CGTU communiste se prononce contre le projet d’Assurances sociales, en raison de son opposition au versement ouvrier[26].

Lors de l’avènement du Front Populaire la question des retraites n’apparaît pas dans la première série de mesures portées par le gouvernement de Léon Blum. Elle fait partie de la seconde vague de propositions à travers la promesse d’un  « régime de retraites garantissant contre la misère les vieux travailleurs des villes et des campagnes[27] ». Le gouvernement Blum n’a toutefois pas le temps de mettre en œuvre cette réforme des retraites et le texte reste à l’état de projet. De 1936 à 1939, on compte pas moins de 24 projets ou propositions de loi portant sur la question des retraites[28].

La retraite comme « nouvelle étape de la vie »

Après l’échec des expériences de Vichy, il faut attendre la Libération pour que soit mis en place un véritable système par répartition[29]. La protection sociale cesse d’être une affaire de paternalisme, mais participe au contraire à l’émancipation des travailleurs. Le programme du CNR adopté le 15 mars 1944 prévoit entre autres « une retraite permettant aux vieux travailleurs de finir dignement leurs jours »[30]. En novembre 1944 Pierre Laroque est nommé « directeur des assurances sociales et de la mutualité », par Alexandre Parodi. Les forces politiques émanant du CNR rejettent l’esprit corporatiste de la Charte du travail du régime de Vichy[31].

Le régime général de la Sécurité sociale institué en 1945 s’accompagne d’une assurance vieillesse à laquelle tous les salariés sont assujettis. Ses quatre principes fondateurs sont l’universalité, le financement par la cotisation, l’unité de caisse pour l’ensemble des risques sociaux, et la gestion démocratique de ces caisses. Il revient au communiste Ambroise Croizat de mettre en place ce vaste système.

Lors de son premier discours comme Ministre à l’Assemblée, le 3 décembre 1945, Croizat résume son programme de la façon suivante : « Nous ferons de la retraite non plus une antichambre de la mort mais une nouvelle étape de la vie ». Une hausse du niveau des cotisations vieillesse et maladie permet de financer le nouveau régime.

Pour les retraites, le principe de la répartition est adopté, après les échecs répétés de la capitalisation. Les pensions sont financées par les cotisations des actifs qui se constituent des droits pour leur retraite future. Le 7 avril 1946, Croizat propose à l’Assemblée nationale l’extension de l’AVTS à tous les Français. Les droits à la retraite sont ouverts à 60 ans, après 30 annuités. À ce système d’assurance d’inspiration bismarckienne, s’ajoutent également des éléments du système beveridgien, à travers un minimum vieillesse.

Croizat joue un rôle majeur dans l’implantation des caisses primaires sur l’ensemble du territoire à travers la mise en place de 138 caisses primaires d’assurances maladie et de 113 caisses d’allocations familiales, entre novembre 1945 et juillet 1946. Les militants de la CGT contribuent puissamment à cette implantation. La démocratie sociale instaurée par le régime général est considérée comme l’une des principales originalités du système social français.

Les « régimes pionniers », souvent plus avantageux, sont maintenus. Le problème du plafond, hérité de la loi de 1910, inquiète les cadres, car il bloque le montant de leurs pensions. La question est résolue en 1947, à travers la convention collective des cadres qui débouche sur la création de caisses spécifiques. Ces caisses, gérées paritairement, sont réunies au sein de l’AGIRC. Les retraites complémentaires des salariés sont gérées par l’ARRCO depuis 1961, et ont été généralisées en 1972. Leurs déficits structurels sont compensés par le régime général.

Dans les faits, la situation des retraités reste précaire. Le montant des pensions demeure faible et encore 40 % des personnes âgées touchent le minimum vieillesse en 1960. Comme le montre Christophe Capuano il faut attendre les années 1970 pour que les retraités ne constituent plus la catégorie la plus pauvre de la population française.

Dans la dynamique des ordonnances Jeanneney de 1967, le régime général fait l’objet d’une refonte, avec pour modèle celui des assurances privées. C’est la fin du principe de la caisse unique. Par ailleurs, l’instauration du paritarisme affaiblit le pouvoir de négociation des syndicats.

Contre-réformes et résistances populaires

La question de l’allongement du temps de travail s’impose dans les débats sur les « nécessaires réformes » du système de retraite. Le 31 décembre 1971, la loi Boulin augmente de 120 à 150 le nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le droit à une retraite à taux plein. Le salaire de référence est désormais calculé sur la base des dix meilleures années de salaire, et non plus des dernières.

Ce processus réformateur est mené au nom de l’adaptation au vieillissement de la population[32]. Toutefois, en 1995, 2003, 2010 ou en 2020, les projets hostiles au système des retraites font face à des formes de résistance populaire[33]. La vigueur de ces mouvements peut expliquer qu’en France, l’agenda néo-libéral se soit heurté à davantage d’obstacles qu’en Angleterre ou en Allemagne[34].

En 1982, le gouvernement socialiste rend possible la liquidation des pensions à 60 ans, sans décote pour les salariés ayant une carrière complète. Les chômeurs âgés de plus de 60 ans deviennent également des retraités[35]. Cette réforme est la dernière d’une succession de mesures améliorant le niveau de vie des retraités[36].

Le coup d’envoi du processus de contre-réforme est donné en 1987 par Philippe Seguin, ministre des Affaires sociales. Celui-ci indexe les pensions du régime général sur les prix et non plus sur les salaires, mesure qui rogne le niveau des pensions[37]. Une caractéristique des réformes du système de retraite depuis 1987 c’est qu’elles sont portées par la droite et une partie de la gauche, notamment le parti socialiste avec Michel Rocard[38].

Le 24 avril 1991, le journal de France 3 consacre ainsi un sujet au Livre blanc de Michel Rocard sur les retraites. Au nom du sauvetage du système par répartition ce document propose trois pistes de réformes : l’allongement de la durée de cotisation, la prise en compte dans le calcul de la pension des vingt-cinq meilleures années[39], et enfin l’indexation des pensions sur le niveau des prix. Ce triptyque constitue la matrice de toutes les réformes menées depuis.

Le 15 novembre 1995, le Premier ministre Alain Juppé annonce une série de mesures qui visent en large partie à étendre aux salariés du secteur public les préconisations du Livre blanc[40]. Si dans la mémoire collective le plan Juppé est associé à la victoire des cheminots ce plan marque aussi une défaite du mouvement social en 1996[41]. En effet, cette année-là le gouvernement crée plusieurs institutions qui entérinent la dépossession des travailleurs de leur régime de Sécurité sociale : le budget de la Sécurité sociale ou la Caisse d’amortissement de dette sociale (CADES).

L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1997 ne change pas la donne en matière de retraites. Refusant de revenir sur les réformes passées, le gouvernement Jospin affirme au contraire sa volonté de « défendre les retraites des Français » en allongeant progressivement la durée de cotisation des fonctionnaires (aucune mesure n’est finalement prise en ce sens)[42].

À l’été 2002, Jean-Pierre Raffarin annonce son intention de réaliser une nouvelle réforme des retraites. Le projet doit généraliser le système des décotes afin d’inciter au recul de l’âge de la retraite. Elle concerne cependant de manière prioritaire les fonctionnaires[43]. Cette réforme est complétée par celle de 2010. François Fillon fait adopter un relèvement progressif de l’âge légal de départ à la retraite de 60 ans à 62 ans et de l’âge du droit automatique au taux plein de 65 à 67 ans. La loi Touraine de 2014, portée par un gouvernement socialiste, allonge la durée de cotisation nécessaire pour toucher une retraite à taux plein, sans toucher à l’âge de départ[44]. Ces réformes contribuent à la réduction globale des droits à la retraite.

Les modifications du système ont fait passer l’âge moyen de départ à la retraite de 60,7 ans en 2000 à 62,4 en 2020[45]. Le mouvement d’élévation du niveau de vie des personnes de plus de 65 ans s’est interrompu[46]. C’est à ce « déclin organisé[47] » de la Sécurité sociale que s’opposent de larges pans de la société françaises au cours de spectaculaires mouvements sociaux. « Mère des batailles[48] », la lutte pour les retraites connaît toutefois des dénouements variés. Ainsi, si les opposants à la réforme apparaissent victorieux en 1995, ils sont en revanche défaits en 2003 et 2010.

En 1995, la CGT et Force ouvrière décident d’engager un bras de fer avec le pouvoir. Les cheminots apparaissent comme l’élément moteur de la mobilisation[49]. Le taux de participation du personnel roulant est de près de 90 % au plus fort du conflit[50]. Les cadres, traditionnellement mobilisés pour contourner les dysfonctionnements liés aux grèves, rejoignent cette fois le mouvement et contribuent à son succès. Aux grèves dans les transports s’ajoutent, le blocage des centres de tri postaux[51] ainsi que la grève des agents d’EDF-GDF. Ce qui caractérise les manifestations de 1995, c’est leur dimension interprofessionnelle. Le 5 décembre la grève devient massive dans l’Éducation nationale puisque près de 45 % des agents cessent le travail.

Face à la pression populaire, Alain Juppé annonce le renoncement au plan cadre pour la SNCF. La manifestation du 12 décembre enfonce le clou : entre un et deux millions de personnes défilent. À Noël le mouvement s’achève sur une victoire.

Le mouvement de 2003, moins important dans la mémoire collective que celui de 1995, s’en rapproche pourtant de par la nature des attaques qui sont portées contre le système de retraites. Le gouvernement retarde continûment l’annonce publique de ses intentions jusqu’au 18 avril 2003. C’est du monde enseignant que surgit la contestation qui met en branle un mouvement social d’ampleur s’étalant d’avril à juin 2003[52]. Cette grève est originale car marquée par une durée relativement longue et son retentissement dans l’opinion[53]. Les collectifs enseignants multiplient les slogans à destination des autres secteurs[54]. Les différentes confédérations syndicales appellent finalement à la mobilisation contre la réforme Fillon et la journée du 13 mai est un immense succès (entre 1 et 2 millions de manifestants). Le 15 mai, la CFDT signe toutefois un accord avec le gouvernement, acceptant la réforme en échange de la mise en place d’un dispositif pour les carrières longues[55]. Cette décision provoque une hémorragie d’adhérents. À cette fragmentation du front syndical s’ajoute la stratégie attentiste de la CGT et de Force ouvrière qui déclarent souhaiter « une mobilisation plus grande du secteur privé ». La reprise du travail début juin marque la fin du mouvement[56].

Le projet de 2010 concerne l’ensemble des catégories de salariés, du public comme du privé. Le report de l’âge légal de départ à la retraite provoque une forte mobilisation du monde du travail. Ce mouvement s’inscrit dans la lignée de celui de 1995 et s’élargit progressivement à des secteurs de plus en plus nombreux[57]. Le 24 juin, une journée d’action interprofessionnelle réunit entre 2 millions de manifestants. Le mouvement est nourri d’un rejet plus large de la politique de Nicolas Sarkozy. Les grèves sont une réponse à la politique du « Président des riches »[58]. La journée du 7 septembre renoue avec les niveaux de mobilisation observés en juin. Jusqu’au début du mois de novembre les journées d’action réunissent plusieurs millions de manifestants.

Une spécificité du mouvement de 2010 est de présenter un front syndical uni. La CFDT choisit d’éviter de faire cavalier seul. La CGT porte de manière très volontaire le cadre unitaire. Contrairement à 1995 et 2003, les salariés moteurs de la mobilisation sont ceux du secteur privé, notamment les raffineurs[59]. Toutefois, si les cortèges des manifestations sont impressionnants, la grève, sous sa forme reconductible, peine à s’installer. L’échec des opposants à la réforme est rendu manifeste le 16 novembre, lorsque Nicolas Sarkozy décide de rendre hommage aux forces syndicales pour leur gestion du conflit.

Cet aperçu de l’histoire du système de retraite permet de saisir l’importance des mouvements sociaux dans la mise en place d’une législation sociale ambitieuse. Longtemps subordonnée à une relation paternaliste, la prise en charge de la vieillesse a progressivement évolué pour prendre la forme d’un système par répartition, fondé sur la continuation du salaire. Une série de réformes a eu pour effet de vider ce régime de sa substance. Pendant la campagne présidentielle de 2017 déjà, Emmanuel Macron déclarait que « le modèle de l’après-guerre ne march[ait] plus ». C’est cet agenda que le président de la République a appliqué depuis son arrivée au pouvoir : en finir avec le modèle social hérité de la Libération.