Analyse

Avec des milliers de morts, des destructions massives, plus de 7,6 millions de réfugiés et 6,2 millions de déplacés, la crise humanitaire ukrainienne provoquée par l’invasion russe du 24 février 2022 est la plus importante en Europe depuis la Seconde Guerre mondiale. La réponse humanitaire est en premier lieu portée par la société civile et l’État ukrainien mais, alors que les ressources s’épuisent, seulement très peu des fonds de l’aide internationale d’urgence parvient directement aux organisations ukrainiennes.

Au contraire, on constate le développement d’un dispositif humanitaire international en parallèle de la mobilisation ukrainienne. Plus coûteux et moins efficace, il reproduit les biais observés dans d’autres conflits : au lieu de renforcer la résilience de la société face à la crise, le dispositif marginalise les acteurs locaux et renforce la dépendance de l’Ukraine à l’aide internationale.

Un dispositif humanitaire international parallèle à la mobilisation ukrainienne

Dotée de plus de 3,82 milliards de dollars en fonds humanitaires alloués en 2022 (en plus des 11,193 milliards de budget en matière de développement)[1], l’aide humanitaire s’organise largement en parallèle de la mobilisation ukrainienne. Le système humanitaire international est le principal récepteur des financements mais peu efficace en matière d’acheminement aux populations les plus vulnérables. Peu déployés sur le territoire, les acteurs internationaux délèguent la distribution de l’aide à la mobilisation ukrainienne. Cette dernière, organisée par la société civile et l’État ukrainien, assure l’essentiel de la distribution de l’aide mais son financement est indirect et marginal.

Cette situation résulte de la structure du financement de l’aide internationale. L’application de mécanismes complexes d’allocation par les grands donateurs, notamment via les agences onusiennes, contraint le financement des organisations ukrainiennes faiblement structurées. Ces dernières reçoivent moins de 1 % des fonds internationaux humanitaires en financement direct[2]. La grande majorité des fonds est allouée aux agences des Nations unies, puis aux ONG internationales (ONGI), chargées d’une partie de leur redistribution, créant une économie de l’aide dans laquelle le pouvoir de décision est concentré entre les mains d’acteurs humanitaires étrangers, récemment arrivés dans le pays[3]. Or, si la mobilisation ukrainienne constitue l’épine dorsale de la réponse humanitaire, elle sort épuisée d’un an de conflit de haute intensité et ne peut plus se maintenir sans ressources extérieures.

La crise ukrainienne interroge sur le fonctionnement en vase clos d’un système peu efficace et coûteux. En l’absence d’incitations claires des pays donateurs, les ONGI et agences onusiennes reproduisent les programmes avec un intérêt très limité pour la mobilisation ukrainienne. La lenteur du déploiement révèle les difficultés bureaucratiques, alors qu’il n’y a pas de problème physique d’accès au territoire[4]. Certes, on observe une amélioration de la quantité d’aide acheminée à mesure que les programmes des organisations internationales montent en puissance, mais, peu flexible, cette aide est souvent peu adaptée à l’évolution du conflit faute de compréhension des dynamiques locales.

Le risque d’un épuisement de la mobilisation ukrainienne

Si la mobilisation ukrainienne constitue l’épine dorsale de la réponse humanitaire, elle sort épuisée d’un an de confrontation de haute intensité et ne peut plus se maintenir sans ressources extérieures. Cependant, avec le risque d’une dépendance accrue à l’aide internationale, le dispositif humanitaire reproduit des mécanismes contre-productifs pour l’avenir des opérations humanitaires en Ukraine.

Premièrement, une aide internationale mal dirigée et peu coordonnée à l’État peut rendre la réponse humanitaire dysfonctionnelle avec une généralisation de la corruption, l’explosion des inégalités territoriales et sociales ce qui risque, in fine, d’accélérer le délitement de la mobilisation ukrainienne. L’État doit continuer d’assurer son rôle de régulation de l’espace humanitaire et des ressources internationales. Pour le moment, l’administration ukrainienne reste en contrôle des politiques publiques et son espace bureaucratique rejette toute prééminence des opérateurs étrangers. Mais les références à la bonne gouvernance et à la société civile ne doivent pas remplacer les représentants politiques ukrainiens, notamment dans le contexte de décentralisation amorcé avec succès depuis 2014.

Deuxièmement, l’émergence d’une économie de l’aide internationale crée de facto une hiérarchie entre les acteurs humanitaires étrangers et les organisations ukrainiennes. Ces dernières jouent un rôle secondaire en tant que « partenaires de mise en œuvre[5] », au lieu de partenariats équitables et malgré une variété d’efforts en ce sens. La hiérarchie s’observe notamment dans les clusters. Conçus pour réunir l’ONU, les ONGI et les ONG ukrainiennes, ces mécanismes ne sont pas des espaces d’intégration de la mobilisation ukrainienne mais de régulation par le haut d’un système d’aides fonctionnant en cascade. Ainsi, cette structuration de l’aide renforce des formes de dépendance et une compétition entre organisations ukrainiennes pour l’obtention de financements. De plus, l’afflux de fonds vers les organisations internationales tend à détourner le capital humain de la société civile, du secteur privé et du gouvernement ukrainien.

Cette dynamique interroge sur l’utilité de l’aide internationale dans son fonctionnement actuel. Se pose la question des façons de restructurer le système d’allocation des fonds internationaux pour soutenir efficacement la réponse humanitaire en Ukraine. De fait, les pratiques des opérateurs étrangers définissent progressivement un espace des possibles où la gouvernance transnationale s’impose comme la seule alternative alors que l’autonomie de la mobilisation ukrainienne caractérise la résilience du pays[6]. Compte tenu de la force des secteurs public, privé et de la société civile, le contexte ukrainien illustre clairement le danger de priver de leur autonomie les structures de gouvernance locales.

Penser la complémentarité entre les systèmes d’aide

Il est urgent de restructurer le système d’allocation des fonds humanitaires internationaux dans le sens d’une complémentarité entre acteurs internationaux et ukrainiens. La mise en place des mécanismes de financement direct est notamment possible grâce au rôle joué par l’État ukrainien en matière de coordination. En effet, la résilience des institutions étatiques, associée à une société fortement mobilisée et à l’aide internationale massive, peut permettre une approche humanitaire efficace et durable pour faire face à une guerre longue.

L’administration ukrainienne résiste et maintient le fonctionnement d’un filet de sécurité social solide, soutenu par une aide au développement massive. Cette administration collabore étroitement avec la mobilisation civile caractérisée par un secteur privé très développé et une société robuste, ce qui confère une excellente capacité d’adaptation, pour assurer une aide efficace aux populations sinistrées. On observe également la montée en puissance des capacités de management et de coordination ce qui se traduit par une institutionnalisation croissante des groupes et des processus de monitoring.

La structure de cette mobilisation permet de déconstruire deux arguments avancés par les acteurs humanitaires internationaux pour justifier les limites de la collaboration. D’une part, la mobilisation civile réduit les risques de corruption. Le fonctionnement horizontal de la mobilisation ukrainienne démontre une capacité de contrôle des réseaux d’aide et la consolidation de la coordination autour d’acteurs d’une même communauté de valeur. Ces mécanismes de contrôle par le bas sont efficaces, comme le démontrent les mises à pied de ministres et gouverneurs en février 2023 pour affaires de corruption ou encore les dénonciations de détournement par les groupes de volontaires. Fondamentalement, le contrôle de l’aide par les Ukrainiens est plus efficace que le monitoring effectué par les organisations internationales qui sont extérieures à la société, et peu présentes sur le terrain. Le fait de canaliser davantage de fonds vers les programmes gouvernementaux et civils pourrait améliorer la transparence et leur responsabilité. Accompagné de mécanismes efficaces de suivis et de comptes rendus fournis par les organisations ukrainiennes, les donateurs pourraient s’attaquer de front à la corruption tout en renforçant les capacités de l’État.

D’autre part, la perception de la mixité entre civils et militaires des volontaires ukrainiens est fondée sur un amalgame entre l’engagement massif de la population pour soutenir son armée et la spécialisation dans l’aide civile d’une partie significative des organisations ukrainiennes soutenues par l’État. En un an de guerre de haute intensité, de nombreuses organisations Ukrainiennes se spécialisent dans le civil à mesure qu’elles s’institutionnalisent et travaillent avec des services publics de l’État. Leur spécialisation s’accompagne d’une variété d’efforts en matière de gestion et notamment pour la coordination et le monitoring de l’aide, qui pourraient être soutenus. À ce titre, la loi martiale et la mobilisation militaire de l’État ne signifient pas une militarisation totale de ce dernier. L’administration civile continue d’opérer et a besoin du soutien international pour durer dans le temps.

Pour une transformation du système humanitaire international

Face à l’efficacité des organisations ukrainiennes, de nombreux personnels d’ONGI s’interrogent sur leur rôle en matière d’accompagnement de partenaires locaux. L’enjeu est de renforcer les capacités et l’indépendance des organisations ukrainiennes grâce à des financements directs, assurer des relations équitables entre partenaires internationaux et locaux, en matière de prise de décision, de partage des risques ou encore la considération des coûts directs et de frais que nécessitent les opérations des organisations locales. Or, cela demande une plus grande flexibilité et des réformes en matière de financement chez les grands donateurs[7]. De plus, l’allocation des fonds manque de transparence et complique l’évaluation de la distribution des fonds humanitaires[8]. Dans ce contexte, les organisations humanitaires ukrainiennes continuent d’être sous-financées, seulement très peu de dispositifs de localisation de l’aide existent réellement, notamment en termes d’accès aux fonds.

Il est urgent de prendre au sérieux les nombreux avertissements des acteurs civils ukrainiens qui rejettent le fonctionnement du système humanitaire international actuel[9]. Ces critiques rejoignent d’ailleurs les engagements mondiaux pris lors du Grand Bargain de 2016 et visant à renforcer, et non remplacer, les organisations locales tout en augmentant le financement direct : rendre l’aide « aussi locale que possible, aussi internationale que nécessaire[10] ». Cependant, comme le montre la crise ukrainienne, ces objectifs sont loin d’être atteints et les progrès limités.

 

Cet article est le produit d’entretiens et d’observations réalisés à l’occasion de plusieurs missions en Ukraine entre mars 2022 et février 2023, soit près de trois mois passés dans le Donbass ukrainien et dans les villes de Dnipro, Kharkiv, Kiev et Lviv.