BRICS : la fabrique d’un ordre international post-occidental
Les leaders des BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) se sont réunis pour leur 15e sommet annuel du 22 au 24 aout à Johannesburg. Cette édition a été marquée par l’annonce de l’élargissement du groupe, une première depuis l’intégration de l’Afrique du Sud en 2010. L’Arabie Saoudite, l’Argentine, l’Égypte, les Émirats arabes unis, l’Éthiopie et l’Iran deviendront membres à part entière à partir du 1er janvier 2024. Avec 11 membres réunissant à eux seuls 46 % de la population mondiale, 36 % du PIB (en parité de pouvoir d’achat) et près de 45 % des réserves de pétrole de la planète, le groupe des BRICS confirme son statut de chef de file du « Sud global[1] » et bouleverse les équilibres mondiaux en défaveur de l’Occident.
L’annonce d’un élargissement contredit nombre d’analyses formulées ces derniers mois par les experts du monde entier et les obstacles paraissaient encore nombreux dans les jours précédant le sommet. Alors que le processus de décision au sein des BRICS requiert l’unanimité, les membres du groupe ne s’étaient encore jamais accordés sur les modalités d’élargissement et la procédure de candidature. On aurait donc pu s’attendre à ce que le sommet de Johannesburg consacre plutôt un ensemble de critères sur lesquels se seraient basées les futures négociations concernant l’élargissement du groupe.
Un des principaux points d’achoppement semblait venir de la divergence dans le rapport à l’Occident. Alors que la Russie et la Chine se distinguent comme étant les plus fervents partisans d’un élargissement qui s’inscrit dans le contexte de leur rivalité avec les États-Unis, les autres membres semblaient vouloir éviter d’être associés à ce qui peut être perçu comme la consolidation d’un bloc anti-occidental. Dans un entretien diffusé à la veille du sommet, le président sud-africain Cyril Ramaphosa tenait à rappeler que son pays « ne se laisserait pas entrainer dans la compétition entre grandes puissances ». Dans la perspective de l’entrée de nouvelles puissances régionales dans le groupe, l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud semblaient également craindre de voir leur influence diluée.
Mais l’obstacle principal semblait devoir venir de l’Inde. Depuis la création du groupe en 2009, la rivalité historique entre Pékin et New Delhi, qui est un partenaire essentiel des États-Unis, constitue un frein à la cohésion et l’approfondissement du groupe. Dans le contexte d’une conflictualité frontalière ravivée par les affrontements de l’été 2020 dans l’Himalaya, et alors que la Chine domine largement le groupe par son poids économique (70 % du PIB et premier partenaire de chacun des autres membres), l’Inde aurait pu opposer son véto à un processus qui bénéficie d’abord à la stratégie d’influence internationale de la Chine[2].
Malgré les divergences apparentes et l’hétérogénéité du groupe, les chefs d’État des BRICS ont surpris l’ensemble de la communauté internationale par la rapidité avec laquelle ils ont su s’accorder sur un dossier aussi critique que l’élargissement. Afin de comprendre ce qui a rendu cela possible, il est nécessaire de s’intéresser à ce qui unit ces États plutôt qu’à ce qui le divise. Depuis sa création, le rejet de la domination occidentale sur la gouvernance économique et politique mondiale constitue le principal dénominateur commun entre les membres d’un groupe mué par la volonté d’accélérer l’avènement d’un ordre international multipolaire et post-occidental.
La défiance envers l’Occident à la base de l’institutionnalisation des BRICS
L’acronyme BRIC, qui désigne d’abord le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine (sans l’Afrique du Sud), a été formulé pour la première fois en 2001 dans un rapport interne de la banque d’investissement américaine Goldman Sachs par le banquier Jim O’Neil, qui estime alors que ces 4 économies émergentes sont appelées à jouer un rôle majeur dans l’économie mondiale et pourraient dépasser le poids du G7 d’ici à 2050[3]. Rien ne permet alors de prédire l’institutionnalisation d’une appellation créée pour inciter les clients de la banque à investir dans des marchés prometteurs. À l’instar des MINT, CIVETS ou autre N11 désignant différents ensembles d’États émergents à fort potentiel, cet acronyme aurait pu rester cantonné au jargon du monde de la finance. Il se trouve que la diffusion de ce terme dans l’espace public en 2003 coïncide avec un contexte international particulier, ainsi qu’avec la formation de plusieurs groupements d’États qui préfigurent sa matérialisation dans le champ diplomatique.
La création des BRICS s’inscrit dans la continuité institutionnelle de deux autres groupes préexistants qui réunissent ses futurs membres. C’est d’abord le format RIC (Russie-Inde-Chine) proposé par l’ancien Premier ministre russe Evguenni Primakov en 1998 et qui a pour but de contrebalancer l’hégémonie mondiale des États-Unis en créant un pôle de puissance non-occidental. D’après l’actuel ministre indien des Affaires étrangères, le format RIC, qui se réunit régulièrement depuis 2001 en marge des sommets internationaux, constitue le « noyau » à l’origine de la formation du groupe des BRICS[4]. Formé en 2003 au Brésil, le forum de dialogue IBSA réunit quant à lui l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud autour d’une volonté commune de promouvoir la coopération Sud-Sud et de réformer le Conseil de sécurité de l’ONU. Dans un cas comme dans l’autre, il s’agit de s’organiser pour faire face à la mainmise de l’Occident sur les affaires du monde dans un contexte post-guerre froide.
Lors de leur premier sommet qui a lieu en juin 2009 à Ekaterinbourg, l’objectif principal affiché par les BRIC est la « démocratisation du système international », c’est-à-dire un rééquilibrage des rapports de force dans les grandes organisations régissant la gouvernance économique et politique mondiale en faveur des États émergents. Ancienne superpuissance, la Russie ne peut pas vraiment être qualifiée d’État émergent et la « démocratisation » des institutions de la gouvernance mondiale la concerne peu (en plus d’être membre du Conseil de sécurité, elle fait alors encore partie du G8). Le principal point commun entre Moscou et ses partenaires, qui constitue l’autre fondement de la pensée des BRICS, est l’importance centrale accordée au principe de souveraineté politique des États, quelle que soit la nature du régime en place. À cet égard, l’invasion de l’Irak par les États-Unis en 2003 malgré le blocage de l’ONU est vécue comme un traumatisme par les puissances émergentes et semble être à la racine de la future formation du format BRIC. Dès lors, l’opposition commune de ses membres à toute tentative d’ingérence occidentale durant les « printemps arabes », en Libye puis en Syrie amène certains chercheurs à présenter le groupe comme une « coalition défensive d’États souverainistes[5] ».
Facteur de résilience pour la Russie en guerre
Depuis le déclenchement de la guerre d’agression contre l’Ukraine en février 2022, les BRICS, individuellement, mais aussi en tant que groupe, ont constitué un facteur essentiel de la résilience économique et diplomatique de l’État russe. Le 14e sommet, hébergé en virtuel par la Chine en juin 2022, a constitué la première opportunité pour Vladimir Poutine de s’exprimer à l’international depuis l’invasion, brisant l’image d’un isolement diplomatique. Un an plus tard, l’absence du président russe au sommet de Johannesburg en raison du mandat d’arrêt émis par la Cour pénale internationale peut être perçue comme un revers pour la diplomatie russe. L’intervention vidéo du 23 août a cependant permis une nouvelle fois à Vladimir Poutine de diffuser sa version du conflit au monde entier, reportant l’entière responsabilité sur l’Occident : « Nos actions en Ukraine sont dictées par un seul objectif : mettre fin à la guerre déclenchée par l’Occident et ses satellites contre la population du Donbass ». Un récit russe dans lequel les rôles sont grossièrement inversés, où l’agresseur devient faiseur de paix.
En 2022 comme en 2014, les membres des BRICS ont toujours refusé de se joindre aux sanctions économiques contre la Russie malgré les appels réitérés des États-Unis et de l’UE. À l’inverse, leurs échanges avec la Moscou ont tous connu une croissance en 2022. Pour l’Inde et la Chine, la diminution progressive des importations d’hydrocarbures russes par l’Union européenne, qui demeurait jusqu’alors le premier client de Moscou, a été perçue comme une opportunité pour racheter la production russe à prix bradé. Alors que plus de 55 % du pétrole russe était expédié vers l’UE avant la guerre, l’Agence internationale de l’énergie estime que la Chine et l’Inde absorbent désormais 80 % des exportations russes[6]. Dans un cas comme dans l’autre, l’année 2022 a permis d’atteindre un montant record dans les échanges bilatéraux avec la Russie (190 milliards de dollars pour la Chine, 40 milliards pour l’Inde). En septembre 2022, les deux géants asiatiques ont également surpris la communauté internationale en participant à « Vostok-2022 », un exercice militaire organisé par la Russie dans la région de Vladivostok.
Il ne fait aucun doute que la nouvelle de l’invasion de l’Ukraine a plongé l’ensemble des dirigeants des BRICS dans l’embarras. Comment ne pas condamner l’agression russe contre l’Ukraine alors que le principe de souveraineté des États se trouve au fondement même de la création du groupe ? Il semble cependant que la volonté de marquer son indépendance par rapport à l’Occident l’ait emporté sur les considérations éthiques. À cet égard, les sanctions économiques, présentées comme une énième manifestation de la « domination occidentale » par la Russie, et dont le principe est historiquement critiqué au sein des BRICS, ont ravivé les discussions autour de la « dé-dollarisation », dont le groupe s’est fait le principal promoteur et qui a constitué l’autre grand thème attirant l’attention internationale sur le sommet de Johannesburg.
Une coalition de dé-dollarisation ?
Dès leur institutionnalisation en 2009, l’un des buts affichés par les BRICS est de diminuer l’influence de l’Occident sur la gouvernance économique mondiale. Créés en 2014, la Nouvelle banque de développement (NDB) et le Fonds de réserve d’urgence (Contingency Reserve Arrangement) sont présentés comme des alternatives non occidentales à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international (FMI). La même année, l’annexion de la Crimée par la Russie entraine une première séquence de sanctions occidentales et révèle la puissance coercitive du dollar. Alors que la monnaie américaine domine largement le commerce mondial, l’extraterritorialité du droit américain permet de sanctionner n’importe quel utilisateur du dollar. La « dé-dollarisation » des échanges devient dès lors un impératif stratégique pour Moscou qui réussit rapidement à l’imposer dans l’agenda des BRICS. Dès le sommet suivant, qui est accueilli par la Russie en juillet 2015, l’objectif de « transition vers un commerce en monnaies nationales » est inscrit dans la déclaration commune. Dès lors, l’intérêt croissant de chaque membre pour le sujet, qui y voit un moyen d’augmenter sa propre indépendance politique et financière, amène certains chercheurs à parler de « coalition de dé-dollarisation[7] ».
Dans l’ensemble, le principe de la « dé-dollarisation » demeure longtemps cantonné au domaine de la rhétorique. Bien que Moscou et Pékin aient ouvert leur première ligne de paiement en devises nationales en mai 2014, les règlements en rouble et en yuan représentaient moins de 1 % des échanges russo-chinois avant février 2022. La mise en place des nouvelles sanctions contre la Russie, qui ont entrainé son exclusion du système de paiement SWIFT, le blocage de la majorité de ses réserves de change et des difficultés à utiliser le dollar et l’euro, semblent avoir réactivé le processus de « dé-dollarisation ». Le remplacement progressif du dollar, qui concerne d’abord les échanges avec la Russie semble profiter avant tout à l’internationalisation du yuan. En raison de la puissance économique et commerciale de la Chine, la monnaie chinoise apparaît pour l’instant comme étant la seule alternative crédible aux devises occidentales et au yen japonais. Alors que le Brésil, l’Arabie Saoudite et les Émirats arabes unis ont fait part de leur intérêt pour une utilisation accrue de la monnaie chinoise, l’Inde a été contrainte de régler une partie du pétrole russe en yuan face aux difficultés liées à l’utilisation de la roupie[8].
Afin de ne pas remplacer une dépendance par une autre, l’une des alternatives discutées ces derniers mois est la création d’une nouvelle devise commune, qui servirait d’abord aux échanges à l’intérieur du groupe. Tout juste revenu au pouvoir dans son pays, le brésilien Lula Da Silva est devenu l’un des principaux promoteurs de cette idée qu’il présente comme étant le meilleur moyen de réduire la vulnérabilité des émergents face aux États-Unis[9]. Cependant, l’hétérogénéité des économies des BRICS, ainsi que le déséquilibre commercial au sein du groupe en faveur de la Chine semblent rendre cette idée irréalisable pour l’instant, expliquant son absence des débats lors du sommet de Johannesburg. Comme le reflète la déclaration finale, la poursuite de la transition vers les échanges en devises nationales devrait demeurer la priorité du groupe et constituera vraisemblablement le sujet principal du prochain sommet.
Pour les puissances émergentes, éviter de tomber dans le piège d’une nouvelle bipolarité
Dans un rapport publié en mai 2023 par le think tank américain German Marshall Fund, une équipe de chercheurs internationaux estimait que la crise ukrainienne aurait fait émerger un nouvel ordre international structuré par une bipolarisation croissante entre deux blocs rivaux. L’axe sino-russe et le camp occidental dominé par les États-Unis se livreraient une bataille d’influence dont la cible principale serait les « États pivots mondialisés » (global swing States), ces puissances émergentes poursuivant jusqu’à présent une politique étrangère basée sur le multi-alignement[10]. Alors que l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud et l’Arabie Saoudite sont présentés comme faisant partie des principaux « États pivots », leur participation au format des BRICS apparaît comme une opportunité unique de consolider un bloc anti-occidental dominé par la Chine en partenariat avec la Russie. L’intégration de l’Iran, adversaire historique des États-Unis et paria d’un ordre international dominé par l’Occident, constitue sans aucun doute une victoire diplomatique pour la Chine et la Russie et une percée de l’agenda anti-occidental qu’ils tentent d’imposer au sein des BRICS.
On peut alors se demander pourquoi l’Inde, le Brésil et l’Afrique du Sud ont accepté un élargissement qui semble d’abord profiter aux intérêts chinois et russes et risque de leur aliéner leurs partenaires occidentaux. La même question se pose pour des pays comme l’Arabie Saoudite et les Émirats arabes unis, qui semblent avoir peu d’intérêt à rejoindre un ensemble assimilé par certains à une coalition anti-occidentale. La réponse se trouve probablement dans la structuration des BRICS. Ne possédant aucune base institutionnelle commune en-dehors de la Nouvelle banque de développement et du fonds de réserve d’urgence, les BRICS ne constituent pas une organisation internationale à proprement parler et encore moins une alliance. Au contraire, la flexibilité diplomatique totale dont disposent les membres du groupe permet de concilier des acteurs aux points de vue aussi divergents que l’Inde et la Chine. Pour les puissances émergentes, la participation au BRICS est donc vue comme un moyen peu contraignant d’augmenter leur influence tout en se positionnant en chefs de file d’un ordre international en voie de désoccidentalisation. La multiplication d’acteurs qui cultivent leur indépendance stratégique permet de penser que les velléités anti-occidentales seront contrebalancées par une majorité de membres souhaitant éviter à tout prix de tomber dans le piège d’une nouvelle bipolarité.