Analyse

La pandémie a été un choc planétaire, une sidération. Pendant un temps, nos vies ont été suspendues. Le « plus jamais ça ! » s’imposait unanimement. Marqués par la tragédie d’innombrables morts et par les injustices, l’iniquité et le manque de solidarité internationale, de nombreux États ont appelé de leurs vœux l’élaboration d’un accord international destiné à ne pas reproduire les mêmes erreurs lorsqu’une nouvelle pandémie frappera.

L’espoir d’un progrès était alors tangible. Alors que l’on arrive au terme de deux années de négociation sur un « traité pandémique » à Genève, dans le cadre de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’espoir a été remplacé par la froideur du réalisme politique, les ambitions de progrès par le cynisme du chacun pour soi, et l’effet vertueux de l’apprentissage par le pragmatisme.

L’oubli va-t-il supplanter la sidération que nous avons tous vécue ? Cette négociation nous rappelle qu’en dépit de l’ampleur de la tragédie, il est possible de perdre de vue le fait que la santé est un bien commun. Alors que les négociations se sont terminées le 28 mars et qu’une session complémentaire se tiendra en avril, il reste à voir si nous parviendrons à tirer les leçons des erreurs passées et à mettre sur pied une gouvernance mondiale de santé plus efficace, inclusive, solidaire et, surtout, équitable.

Les constats tragiques de la pandémie

Au-delà du nombre vertigineux de décès liés au virus du Covid-19 (estimé à 6,8 millions), la pandémie a nourri d’autres constats problématiques concernant le fonctionnement du système international de santé et de la coopération internationale dans son ensemble. Cette pandémie a constitué un puissant révélateur de l’ampleur des inégalités à l’échelle mondiale. Alors qu’en décembre 2023, l’Union européenne détruisait pour 4 milliards d’euros de vaccins périmés – soit environ 215 millions de doses – de nombreux pays n’avaient pas eu accès à ces vaccins pendant la crise.

Le nombre de morts a été extrêmement élevé dans certains États du Sud comme le Brésil (0,7 million), l’Inde (0,53 million), le Mexique (0,34) ou le Pérou (0,22 million), pour les pays les plus touchés. En mars 2022, l’ancien président du Costa Rica (paradoxalement co-initiateur avec la France du mécanisme COVAX), Carlos Alvarado, a dénoncé un véritable « pillage » [des vaccins] orchestré par les États européens et plus largement les États dits « occidentaux »[1]. La pandémie a ainsi révélé un problème majeur d’équité à l’échelle internationale, à l’heure où les enjeux de santé sont intrinsèquement globaux et devraient constituer une préoccupation commune.

Plus précisément, la crise sanitaire a mis en lumière les nombreux obstacles et dysfonctionnements qui ont limité une réponse efficace et rapide aux besoins des populations. Parmi ces obstacles, « les règles et pratiques internationales actuelles en matière de santé et de propriété intellectuelle n’ont pas permis d’assurer un accès équitable aux contre-mesures médicales (vaccins, produits thérapeutiques, diagnostics équipements de protection individuelle) (…) En conséquence, de grandes parties du monde n’ont pas été protégées contre le virus, ce qui a permis l’apparition de nouvelles variantes et a prolongé la pandémie pour tout le monde »[2]. Alors que la gouvernance mondiale de la santé semblait robuste, notamment par la densité de son architecture institutionnelle et normative – avec le règlement sanitaire international (RSI) de 2005 et le Cadre de préparation à une pandémie de grippe (Pandemic Influenza Framework) de 2011 – de nombreux problèmes se sont posés quant à la mise en œuvre pratique des règles existantes[3]. Par ailleurs, de nombreux produits de santé, notamment les vaccins, nécessitent un accès à des savoir-faire spécifiques ainsi qu’à des technologies de recherche et production protégés le plus souvent par le régime international de la propriété intellectuelle. Aucun mécanisme ne contraint au partage des connaissances et ressources, même en situation d’urgence sanitaire.

Au plus fort de la pandémie, les États occidentaux se sont principalement concentrés sur leurs intérêts individuels au détriment de la coopération internationale, s’assurant un approvisionnement massif et rapide en vaccins, laissant de nombreux autres pays sans moyens de protéger leur population[4] et pratiquant même ce que l’on a appelé la « diplomatie des vaccins »[5]. En outre, le règlement sanitaire international (RSI), qui exige des États qu’ils se préparent et réagissent aux épidémies de maladies infectieuses, reste « muet sur la question du développement, du financement et de la gestion de l’accès aux contre-mesures médicales et du partage de la propriété intellectuelle et du savoir-faire nécessaires à leur production »[6]. C’est pourtant là que se joue l’essentiel du potentiel de redistribution mondiale des ressources.

Comme l’a souligné le Directeur Général de l’OMS, Tedros Ghebreyesus, « la pandémie de coronavirus (COVID-19) a montré que les gouvernements nationaux et le système multilatéral mondial étaient mal équipés pour faire face efficacement à l’ampleur et à la complexité des situations d’urgence sanitaire. La nature fragmentée des modes actuels de gouvernance des urgences sanitaires, des systèmes fonctionnels et des mécanismes financiers a donné lieu à une architecture mondiale de préparation, de réponse et de résilience aux urgences sanitaires qui est souvent inférieure à la somme de ses parties et qui ne parvient pas à répondre rapidement, de manière prévisible, équitable et inclusive aux urgences sanitaires »[7]. Par conséquent, la pandémie a été vécue comme un véritable échec du multilatéralisme, doublé et renforcé par des obstacles contextuels tels que la méfiance à coopérer de la part de la Chine, le repli protectionniste de l’administration Trump aux États-Unis ou bien encore la montée des droites nationalistes en Europe.

Face à cette prise de conscience globale, l’état d’esprit post-pandémique était de tout mettre en œuvre pour, d’une part, ne pas reproduire les mêmes erreurs, et d’autre part, être collectivement mieux préparé lorsque les prochaines pandémies frapperaient. De ce diagnostic découlaient les nécessités d’une gouvernance mondiale de santé plus transparente, performante, et équitable.

La négociation en cours : l’INB

Pour remplir cet objectif ambitieux, un organe de négociation international (International Negotiating Body, INB) a été mandaté par l’OMS, basée à Genève, lors d’une session extraordinaire de l’Association mondiale de la santé à la fin de l’année 2021, pour élaborer « une convention, un accord ou tout autre instrument international en vue de la prévention, préparation et réponse aux pandémies », aujourd’hui mieux connu sous le nom de « traité pandémie » (on trouve d’autres appellations telles que « Pandemic Accord » ou « WHOCA+ »). Si cet appel a été initialement formulé en 2020 par le président du Conseil européen, Charles Michel, accompagné du Chili, il a été soutenu par un grand nombre d’États. Après une série de réunions préparatoires, la première session de l’INB s’est tenue le 24 février 2022, en vue de la 74^ème session de l’Assemblée mondiale de la santé en mai 2024. Il était donc prévu que les négociateurs aient deux années pour élaborer cet instrument international, hautement complexe sur le plan technique, juridique et politique. Un véritable défi multilatéral.

Un calendrier de neuf sessions a été convenu par les États membres, ponctué par deux premières auditions publiques en avril et septembre 2022, destinées à recueillir les avis et recommandations des acteurs non-étatiques. Au fur et à mesure de l’avancement des négociations, des consultations informelles, des travaux intersessions et des groupes de rédaction informels ont été ajoutés au calendrier. L’ensemble du processus a été placé sous la coordination d’un bureau composé de six membres (INB Bureau[8]) et basé sur la répartition géographique, et sous la direction de deux coprésidents (co-chairs), Roland Driece (Pays-Bas) et Precious Matsoso (Afrique du Sud). En outre, plusieurs réunions ont été organisées conjointement avec un groupe de travail sur la réforme du Règlement Sanitaire International (Working Group on Health International Regulation, WGHIR), dont l’agenda s’entrechoquait avec celui de l’INB, ce qui a d’ailleurs constitué une difficulté majeure pour les délégations des plus petits États qui devaient ainsi investir deux processus hautement complexes de manière concomitante.

L’INB a rassemblé les 194 États membres de l’OMS ainsi que de très nombreux membres de la « société civile », allant d’ONG spécialisées aux entreprises (laboratoires pharmaceutiques) en passant par les universités. Largement impliquées en amont des négociations officielles, à travers des auditions publiques, cette ouverture à des acteurs non-étatiques s’est peu à peu refermée au fil du temps. De fréquentes critiques ont d’ailleurs entouré le manque de transparence des négociations, autant liées à la manière dont les projets d’accord étaient rédigés par le bureau de l’INB qu’à l’accès aux négociations, tenues en majorité à huis-clos.

Cette fermeture des espaces de négociation, autant pour les sessions plénières, que les groupes de rédaction (drafting group), ou groupes informels (réunis pour discuter sur des articles spécifiques), a suscité de nombreuses incompréhensions parmi les acteurs non-étatiques engagés sur les questions sanitaires internationales (stakeholders). Ce manque de transparence a largement contribué à nourrir l’essor de théories complotistes qui ont essaimé sur les réseaux sociaux, certaines alertant sur la supposée volonté de l’OMS d’imposer un « gouvernement mondial », et d’autres alertant sur la mainmise des laboratoires pharmaceutiques sur le processus de négociation. De manière plus rationnelle, la question des sources et de la provenance de l’expertise rendue disponible à l’attention des délégués (comme une aide à négocier) s’est posée et a suscité des débats entre les délégations, notamment face à la présence récurrente d’experts européens convoqués par le Bureau de l’INB.

Depuis la huitième session de négociations de l’INB, avec l’échéance du mois de mai se rapprochant, le format des négociations a peu à peu évolué avec la constitution de groupes de rédactions (drafting groups) consacrés à des articles spécifiques, ou bien la constitution de groupes informels ou petits groupes (small groups) destinés à favoriser le dialogue entre le Bureau et les États les plus intéressés et mobilisés sur certains enjeux. Ces formats parallèles à la poursuite des discussions en session plénière ont également fait l’objet de vifs débats, certains défendant l’impératif d’efficacité face à l’ampleur de la tâche, et d’autres y voyant une entrave à la capacité pour les petites délégations de pouvoir participer et influencer le contenu de certaines discussions. En dépit de ces désaccords et critiques, le rythme de la négociation a suivi ce schéma et la neuvième session de l’INB vient de se terminer.

Un aperçu des débats et clivages

 L’INB vise à développer un cadre juridique international pour prévenir, se préparer et répondre aux futures pandémies. Dès son démarrage en février 2022, la question de l’équité s’est positionnée au cœur des négociations, dans le but notamment de garantir un système basé sur la solidarité internationale et un fonctionnement équitable de la gouvernance mondiale de la santé. Les États en développement avaient la ferme ambition de marquer une rupture avec un système qui les avaient réduits à la dépendance et à la passivité pendant la pandémie. De cette manière, l’INB est très tôt devenu un lieu d’expression de rivalités internationales plus profondes et structurelles, entre « pays développés » et « pays en développement », des catégories plus souvent utilisées par les diplomates présents à Genève que le clivage traditionnel « Nord/Sud » (ou Global North/Global South). Toutefois, au-delà de cet esprit général de la négociation, les débats et lignes de fractures politique se sont déclinés sur un grand nombre d’aspects techniques.

Au-delà de ce principe englobant d’équité internationale qui constitue la clé de cette négociation, ce sont des enjeux plus spécifiques relatifs aux chaînes de production et d’approvisionnement des produits liés à la pandémie, à l’accès aux technologies et aux savoir-faire, à la propriété intellectuelle, à la recherche et au renforcement des capacités, à l’accès aux agents pathogènes et le partage des bénéfices, ou encore à la résilience, protection et formation du personnel de santé, qui ont cristallisé les convergences et divergences des positions diplomatiques des États membres.

S’il n’est pas ici possible de rentrer dans le détail de l’ensemble de ces divisions, retenons que le schéma fondamental de cette négociation multilatérale s’articule autour d’une volonté de préservation des monopoles (États développés) d’un côté, et d’une volonté de distribuer les ressources et bénéfices d’un autre côté (États en développement). Dans ce registre, les pays en développement se battent avant tout pour l’accès équitable aux brevets (demandant des dérogations aux régimes de propriété intellectuelle en cas de pandémie), aux technologies permettant la fabrication des produits liés à la pandémie, ainsi que pour le renforcement des capacités en matière de recherche et développement. Ces pays sont réunis en plusieurs groupes de négociations, notamment le Groupe africain (47 États membres) ou le Groupe pour l’équité (31 États provenant de toutes les régions du monde[9]). Les pays développés, quant à eux, freinent ces ambitions et tentent de conserver un contrôle sur les monopoles technologiques, les propriétés intellectuelles, et sur les profits qui y sont associés. Ces positions proviennent, essentiellement, des États-Unis, du Royaume Uni, du Canada, du Japon, de l’Australie, et des États de l’Union européenne (UE).

Dans les dernières sessions de négociation, la question de l’accès aux pathogènes et partage des bénéfices (mieux connu dans la négociation sous l’acronyme de « PABS », pour Pathogen Access and Benefit Sharing) s’est imposée comme la principale pierre d’achoppement. Ce débat a été central dans la mesure où l’accès aux pathogènes détermine la capacité de production des produits permettant de se protéger face à la pandémie, notamment les vaccins, et détermine donc également les bénéfices économiques ultérieurs pouvant en être retirés. Les États développés, compte tenu de leur monopole technologique, cherchent ainsi à limiter l’accès et le partage des bénéfices arguant que sans incitation économique, la recherche de solutions (innovantes ou non) risque d’être à son tour limitée et fragilisée. Notons ici que dans la dernière ligne droite, les positions des États développés ont fréquemment été considérées comme étant alignées sur les positions des laboratoires et groupes pharmaceutiques. Dans ce débat, les États en développement estiment à l’inverse que les pathogènes doivent être accessibles au plus grand nombre afin d’élargir les possibilités de réponses aux pandémies et de pouvoir distribuer plus équitablement les bénéfices qui en découleront.

Ce débat se décline sur de très nombreux autres enjeux, notamment le transfert de technologie et de savoir-faire. Sur ce point, la Colombie a avancé une proposition qui a retenu l’attention. Tout fabricant ayant reçu un financement public pour des produits liés à la pandémie aurait l’obligation de transférer sa technologie et son savoir-faire afin d’aider les pays en développement à posséder leur propre système de production. On retiendra ici l’une des clés transversales de cette négociation, le fait que les États en développement cherchent avant tout, et quel que soit l’enjeu technique en discussion, à consolider un régime d’obligations concernant les mesures de prévention, préparation et réponses à la pandémie. Ces obligations sont à destination des États développés, de manière à contraindre leur comportement et favoriser une logique de (re)distribution plus équitable des ressources.

Pour ce faire, les États en développement mettent en avant un « langage » (« shall » ; « unhindered ») et promeuvent des formulations fortes pour amender le projet d’accord en négociation. Ils défendent également l’idée phare de « responsabilité commune mais différenciée » – bien connue dans les arènes de négociation environnementales – qui vise à imposer aux États développés de contribuer davantage (notamment sur le plan financier) aux logiques de prévention, préparation et réponse aux pandémies dans la mesure où ce sont des enjeux de préoccupation commune. À l’inverse, des États comme les États-Unis, le Royaume-Uni, le Canada et l’Union européenne s’opposent systématiquement à cette logique d’obligatoriété, cherchant à maintenir un contrôle sur l’accès et l’usage des ressources et droits de propriété intellectuelle. Les terminologies promues sont dépourvues d’obligations (« mutually agreed terms » ; « intend » ; « encourage ») et de multiples logiques de conditionnalités sont appliquées comme autant de stratégies pour limiter la dimension contraignante d’un éventuel accord.

Quelles perspectives ?

Cette négociation du « traité pandémique » s’est terminée le 28 mars à Genève et les derniers jours, la pression a redoublé. Alors que le texte servant de base à la négociation faisait 30 pages au début de cette dernière session, il en faisait près de 75 au 26 mars, et près de 108 à la veille de la clôture officielle de la négociation. Près de 2 218 crochets[10] sont encore présents dans le projet d’accord. L’inquiétude est ainsi de mise et légitime.

Alors que cette neuvième session avait démarré sous de bons auspices et avec un certain optimisme de la part notamment des États en développement qui reconnaissaient des progrès dans le texte sur la question de l’équité, les États développés – et notamment les États-Unis et l’Union européenne – ont depuis radicalement douché l’enthousiasme ambiant. Les discussions sont dès lors loin d’être achevées. Les deux co-présidents ont d’ailleurs annoncé le 27 mars qu’une session complémentaire serait ajoutée du 29 avril au 10 mai. Si cette session semble nécessaire, sera-t-elle suffisante compte tenu de l’étendue des divergences de vues et de la difficulté à formuler des compromis, notamment concernant les éléments relatifs aux PABS, au transfert de technologie et aux mécanismes de financements des mesures de prévention, préparation et réponse (notamment le Pandemic Fund) ? Quels sont les enjeux des différentes issues possibles de cette négociation ?

La première issue possible est celle où les États membres parviennent collectivement à élaborer un accord. Si cette issue a été abandonnée pour ce qui est de cette dernière session, elle pourrait malgré tout l’être avec l’adjonction d’une session complémentaire. Avec cette seule réserve, l’obtention d’un accord aurait la vertu de répondre à un « momentum politique » en apportant une réponse historique à un problème sans précédent mais qui semble être amené à se répéter à l’avenir. En cas d’accord, dont l’équivalent unique serait la Convention cadre de l’OMS pour la lutte anti-tabac (FCTC), il ne faudra toutefois pas oublier que l’efficacité de cet accord dépendra non seulement de l’équilibre trouvé entre les obligations envers les États développés et les avantages retirés par les États en développement, mais également de la rapidité de sa ratification permettant une mise en œuvre concrète[11]. Le problème de la mise en œuvre des normes internationales existantes avait déjà constitué une limite fondamentale lors de la pandémie.

En cas d’échec de la négociation, l’impossibilité d’un compromis diplomatique pour se protéger des prochaines pandémies envoie un signal extraordinairement négatif concernant l’effectivité du multilatéralisme de santé et plus largement de la coopération internationale. Par ailleurs, un non-accord constituera le marqueur d’un oubli manifeste de la sidération, et un oubli des nécessités de transformation du système international vers plus de solidarité et d’équité. Sans accord, précisons toutefois que le processus parallèle de réforme du règlement sanitaire international pourrait constituer une voie de secours « technique » en réintégrant un certain nombre d’éléments consensualisés dans le cadre de l’INB.

Le pessimisme prend peu à peu le dessus à Genève et le risque semble grand pour cette négociation de ne pas parvenir à atteindre la « landing zone » [12], fameux terrain de compromis tant convoité. Avons-nous déjà oublié ce qu’a représenté la pandémie dans nos vies et pour nos sociétés ?