Analyse

Le 20 octobre dernier, les Kurdes irakiens ont élu leurs cent représentants au Parlement régional. Parmi les nombreux enjeux de ces élections législatives, deux étaient saillants. Il s’agissait d’une part de redonner un nouveau Parlement à la Région du Kurdistan d’Irak (RKI), confrontée depuis 2022 à un effritement des légitimités institutionnelles (blocage du Parlement et des conseils provinciaux) et à une érosion de son autonomie face à l’État fédéral. Elles devaient, d’autre part, permettre une redistribution des rapports de force entre les partis de la région.

Si ces élections placent le Parti démocratique du Kurdistan (PDK), qui domine le Gouvernement régional du Kurdistan (GRK), en tête avec 39 sièges sur 95, loin devant l’Union patriotique du Kurdistan (UPK), deuxième formation du pays qui a obtenu 23 sièges, son hégémonie est tout de même profondément ébranlée.

D’un côté, parce que le parti ne dispose plus d’une majorité qui lui permettrait de garder confortablement la fonction du Premier ministre et de poser ses conditions à l’entrée des autres partis dans le prochain gouvernement. De l’autre, la diversification de l’espace partisan, marqué par l’arrivée de nouvelles formations politiques hostiles, rend particulièrement difficiles les jeux d’alliance et prive le PDK de manipuler à son avantage l’équilibre des tensions. D’autant plus que l’Union islamique du Kurdistan (7 sièges), ou Helwest (4 sièges) ont d’ores et déjà déclaré leur refus d’entrer dans le futur exécutif.

Ces élections et les dynamiques qui en découlent pourraient modifier l’équilibre politique en faveur de l’UPK en perte d’influence depuis les années 2000, car le PDK se trouve dans l’obligation de se tourner vers lui pour former un gouvernement. Cette situation permettrait à l’UPK de négocier son entrée dans le gouvernement et réclamer l’un des deux postes-clés (président de la région et Premier ministre) de la région, contrôlés par le PDK depuis 2005. Si une reconfiguration du pouvoir politique dans la région kurde n’est pas exclue, les facteurs sont à rechercher moins dans ces élections que dans la montée en influence des institutions fédérales et leur capacité d’agir sur la scène locale. Le contexte national, qui signale le retour de l’État fédéral irakien, s’annonce favorable à l’UPK en alliance depuis 2003 avec les formations chiites au pouvoir.

Une élection sous tutelle du Gouvernement fédéral

 À l’exception des élections législatives de 2018 organisées par la Commission électorale du Gouvernement régional, les précédentes élections (législatives, provinciales et présidentielles) du Kurdistan irakien ont été organisées par la Haute Commission électorale indépendante (HCEI) du Gouvernement fédéral. Toutefois, une différence notable distingue les élections législatives du 20 octobre des élections précédentes, toutes organisées par l’antenne régionale de la HCEI qui jouissait d’une forte autonomie, quand celles d’octobre furent entièrement organisées et supervisées depuis Bagdad.

Pour la première fois depuis 2003, les autorités locales kurdes n’ont eu aucune emprise sur le déroulement des élections du 20 octobre ni leur issue. Cette perte d’emprise, ou d’autonomie, du Gouvernement régional est loin d’être conjoncturelle ou anecdotique. Les frontières régionales de l’action publique et de l’activité politique s’effacent de plus en plus devant un double mouvement de nationalisation (retour de l’État fédéral) et d’infra-nationalisation conduit par de nombreux partis investissant les institutions fédérales pour trancher leur différend local.

Le pilotage des élections législatives du 20 octobre de la région a été assuré depuis Bagdad. C’est la HCEI qui contrôle les bureaux de vote, le processus de dépouillement, effectué à la main et à la machine – ce qui est salué par les petites formations politiques car devant réduire les fraudes électorales. C’est elle aussi qui s’est chargée de la publication du résultat.

Par ailleurs, la HCEI ne s’appuie pas sur la liste électorale du gouvernement régional du Kurdistan irakien, mais sur celle préparée par le ministère fédéral du Commerce sur la base du bulletin de rationnement mensuel. La différence entre les deux listes est loin d’être anodine, car estimée de 450 000 à 600 000 d’électeurs. L’élimination de ces « électeurs fantômes » est présentée par les petites formations politiques comme une véritable opportunité pour améliorer leur représentation via cette élection où, selon leurs dires, « de centaines des milliers de morts (ou de zombies) ne voteront plus ». D’autant que chaque électeur est muni d’une carte électorale biométrique non falsifiable qui devrait éviter de voter plus d’une fois.

La plupart des partis politiques se réjouissent d’une telle centralisation de la gestion de l’élection législative, gage à leurs yeux de confiance et de transparence. Les membres de la HCEI en sont parfaitement conscients, qui ne cessent d’insister sur la bonne maîtrise de cette élection : l’engagement de 41 000 surveillants, la présence de vidéosurveillance dans chaque bureau de vote, un dépouillement le jour même en présence des délégués de tous les partis, etc. Cela est suivi par des initiatives citoyennes, comme la mise en place du « Groupe de 400 avocats » bénévoles qui proposent leurs médiations entre les doléances citoyennes et la HCEI pour toute violation électorale.

Une autre nouveauté de ces élections renvoie à la loi électorale qui les structure. Celle-ci a été amendée en février 2024 par la Cour suprême fédérale que l’UPK avait saisie contre la loi existante car la considérant comme une « tenue faite sur mesure pour le PDK ». Les amendements apportés à la loi en question visent nettement à modifier l’équilibre politique au grand dam du PDK, au moins pour trois raisons.

D’abord, le nouveau texte fait de chacune des quatre provinces de la région une circonscription à part avec un vote non transférable d’une circonscription à l’autre, ce qui donne au PDK un nombre de sièges inférieurs à ses suffrages obtenus à l’échelle de la région. Ensuite, elle procède à une redistribution des sièges a priori moins favorable au PDK notamment dans la province de Halabja, zone d’influence de l’UPK, où seuls trois sièges sont à pourvoir ce qui visait à réduire la chance du PDK de sauver son siège. Enfin, la loi modifiée supprime le quota des minorités qui leur réservait 11 sièges sur un total de 111.

Ce quota mis en place en 1992, mais augmenté et institué en juillet 2009, réservait cinq sièges aux Turkmènes et six sièges aux Chrétiens (Chaldéens, Assyriens et Arméniens) attribués tous aux deux provinces (Erbil et Duhok) situées dans le territoire d’influence du PDK. C’est donc le PDK qui contrôlait ces onze sièges et confisquait, via un jeu de cooptation, la représentation politique de ces minorités en faisant élire les fidèles. L’UPK dénonçait ce quota comme étant au service du PDK et refusait de participer à une compétition électorale asymétrique puisque « le parti adversaire (le PDK) encaisse avant même l’élection les 11 sièges parlementaires des minorités ». Trois mois plus tard, en mai 2024, la Cour fédérale, à nouveau saisie par certains militants chrétiens, est revenue sur le quota des minorités en leur réservant 5 sièges mais à l’intérieur des 100 sièges restant à pourvoir, tout en les redistribuant entre les deux zones d’influence des deux partis : deux sièges sont attribués au territoire sous le contrôle de l’UPK, et trois à celui du PDK.

Les institutions fédérales se trouvent désormais au cœur de la compétition politique locale avec un pouvoir qui ne se limite pas à l’arbitrage, mais s’étend à la manipulation de l’équilibre des tensions entre les partis politiques et à la régulation de l’activité partisane.

L’autonomie du GRK à l’épreuve des rivalités internes

L’intervention des institutions fédérales dans la vie politique de la région kurde s’est amplifiée ces dernières années et s’est étendue à tous les secteurs d’activités. Les conditions de possibilité d’une telle intervention procèdent en grande partie de la rivalité inter-partisane qui, en l’absence d’une institution neutre et publique capable de réguler les différends partisans, déborde sur la scène nationale.

Depuis les années 2000, le conflit politique sur la scène de la Région kurde évoluait dans le sens d’une concentration du pouvoir au profit du PDK, or les recours récurrents des opposants aux institutions nationales tendent non seulement à remettre en cause ce processus de concentration, mais aussi à mettre en péril l’autonomie de la région. Rappelons que le recours au soutien extérieur dans la rivalité interne kurde est un phénomène historique, mais souvent non avoué. Cette campagne électorale le normalise au point que l’UPK met théâtralement en avant l’appui de Bagdad comme un allié et une ressource mobilisable face au PDK. L’UPK cherche à consolider sa domination locale via une assise nationale et tente pour ce faire de promouvoir un emboîtement entre la scène locale et la scène nationale, car plus celles-ci se connectent, plus cela contribuera à renforcer la valeur des ressources nationales dans la compétition locale.

Ces élections ont été un véritable observatoire de cette connexion. Les accords politiques entre l’UPK avec les formations chiites, dont le Mouvement Babylone, pour le partage du pouvoir dans les « territoires disputés » (Kirkuk et Mossoul) se sont traduits au cours de ces élections sur le terrain du Gouvernement régional en donnant au mouvement Babylone la possibilité d’emporter le siège réservé aux Chrétiens dans la province de la Suleimani. Conduit par Rayan Kaldani, d’obédience chrétienne et figure emblématique des Mobilisations populaires (Hashds al-Sha’bi, en arabe), ce mouvement politique-milicien est désormais représenté au Parlement de la Région. Dénonçant comme trahison l’arrivée des éléments de la Mobilisation populaire sur le territoire du Gouvernement régional du Kurdistan le PDK peine toutefois à mobiliser le nationalisme kurde afin d’élargir son audience au-delà de son cercle militant, compte-tenu du déclin de ce dernier.

La stratégie des partis dont le PDK d’incarner le nationalisme kurde à des fins de mobilisation, jusqu’à s’y confondre, débouche sur un double rejet social qui vise autant les partis que le nationalisme vu comme un instrument idéologique de la reproduction de la domination partisane. Le nationalisme kurde se voit de plus en plus dépassé par l’injustice sociale causée par le clientélisme, ou plus exactement par la « politique du ventre » des deux partis politiques.

Ces derniers contrôlent les ressources internes et douanières, parviennent à assurer le paiement de leurs militants et leurs auxiliaires (journalistes, cadres etc.,), mais pas celui de la fonction publique. De la sorte, l’appauvrissement des fonctionnaires, ayant reçu sur 108 mois (entre juillet 2015 et mai 2024) seulement 49 salaires pleinement payés contre 44 salaires payés partiellement avec 15 mois non payés, provoque le déplacement de leur allégeance vers Bagdad. La question du salaire, au cœur de cette campagne électorale, pourrait à long terme redéfinir le rapport de la région kurde à l’État fédéral.

L’appel partisan décomplexé envers Bagdad, comme ville-ressource, semble aussi lié à un changement de perception de la société vis-à-vis de cette dernière, vue désormais non pas comme un pouvoir coercitif mais un pourvoyeur du pain quotidien (salaire). Ainsi, la rivalité inter-partisane rend le retour de l’État dans la région possible et lui sert de levier. C’est donc de cette rivalité partisane et de l’absence d’un consensus sur l’exercice du pouvoir dont découlent en grande partie, depuis 2022, l’effritement institutionnel de la région et l’affaissement de son autonomie.

En effet, alors qu’en 2022 le PDK tentait de proroger le mandat du Parlement régional, faute de pouvoir organiser des élections du fait de son désaccord avec l’UPK sur la loi électorale (expliqué plus haut), de nombreux députés kurdes de l’opposition ont saisi la Cour fédérale pour empêcher cette prolongation. La jugeant inconstitutionnelle, la Cour fédérale a mis en arrêt le Parlement régional en mai 2023. La dissolution du Parlement plonge la région dans une dynamique de dé-parlementarisation voire de dés-institutionnalisation, rendant impossible le renouvellement du mandat de la Haute commission électorale de la Région et fait du gouvernement régional un gouvernement d’affaires courantes.

Sur le plan symbolique, elle s’avère également coûteuse car, pour la première fois depuis 1991, l’État fédéral exerce un ascendant institutionnel sur le Gouvernement régional kurde qui jusque-là restait à l’abri d’une telle immixtion. Pour les mêmes raisons susmentionnées à propos du Parlement, la Cour fédérale, saisie par les députés d’opposition et de nombreux militants de la société civile, a dissous en septembre 2023 les conseils provinciaux, faisant office d’assemblées représentatives territoriales, ce qui à son tour allait freiner une partie des compétences (nomination, à titre d’exemple) de chaque gouvernorat de la région.

Cette dés-institutionnalisation ne doit pas cacher une dynamique parallèle qui, depuis l’échec du référendum de septembre 2017 (sur l’indépendance du Kurdistan irakien, ndlr), conduit à une nationalisation de la législation et de la juridiction du gouvernement kurde notamment dans les domaines d’état-civil, de taxation, des prélèvements douaniers, etc.

Le Kurdistan irakien à un tournant politique ?

Le contrôle des élections par la Commission électorale du Gouvernement fédéral a eu un effet incontestable sur la confiance des électeurs et leur renouement avec la participation politique, dont le taux était de 72 % selon la commission. L’autre facteur d’incitation à la mobilisation est certainement la conflictualité avec laquelle les partis politiques ont mené leur campagne électorale. Celle-ci était nettement bipolarisée : tous contre le PDK. Le pointant comme un usurpateur du pouvoir, ces partis appelaient à une large mobilisation pour évincer ce dernier. Leurs mots d’ordre illustraient assez bien cette logique : « nous y mettrons fin ou nous le démolirons » scandé par l’UPK, « nous l’arrêterons » par le Groupe de justice du Kurdistan, « ça suffit » par l’Union islamique du Kurdistan….

Ces élections n’ont pas produit les effets escomptés pour ces partis car le PDK a préservé ses sièges : 39 sur 95 sièges, auxquels il faut ajouter les 3 sièges de ses alliés chrétiens et turkmènes. Par ailleurs, ces partis se trouvent aujourd’hui dans une situation embarrassante vis-à-vis de leurs militants et électorats : ils ont insisté durant toute la campagne électorale sur la transparence et la fiabilité de ces élections car supervisées par la commission électorale du Gouvernement fédéral, or dès la publication des premiers résultats, ils ont commencé à les rejeter arguant qu’ils ne correspondent pas à leur poids électoral. Certains comme le GJK a même déclaré son refus d’aller siéger au Parlement, les autres rejettent toute coalition avec le PDK pour le prochain gouvernement. Une telle situation, qui paraît ambivalente et difficile à démêler,’explique par une crise de confiance profonde entre les partis kurdes qui pourrait miner à long terme l’autonomie de la région.

La dynamique politique qui suit ces élections et le contexte politique national, marqué par un retour de l’État, amènent à émettre l’hypothèse que la Région du Kurdistan irakien est en train de vivre un tournant politique peu favorable au maintien de son autonomie face à l’État fédéral, et ce, au moins pour trois raisons.

Premièrement, l’entité politique au Kurdistan irakien qui est fondée sur une administration partisane de la société se trouve dans une impasse car elle ne parvient plus à réguler ses contestations internes. Le gouvernement partisan n’a laissé depuis 30 ans aucune place à ce qui est « commun » (ou « public ») et « neutre », autrement dit il n’y a ni de biens communs, ni des institutions publiques et neutres aptes à réguler les conflits, ni un consensus sur les règles du jeu politique. Les deux principaux partis contrôlent les ressources publiques et disposent des forces armées et des machines médiatiques gigantesques.

Une telle situation monopolistique engendre une situation politiquement asymétrique car non seulement elle rend inégale la compétition politique, mais elle verrouille l’horizon d’une possible alternance au pouvoir. Dans ce contexte, la pérennité de l’opposition reste incertaine car, d’une part, toute participation à la coalition gouvernementale avec le PDK et l’UPK, pour accéder aux ressources publiques, s’avère électoralement coûteuse comme le montre l’exemple du Mouvement Goran. Après son entrée au gouvernement en 2013, le mouvement a connu de nombreuses dissidences qui l’ont électoralement ruiné.

D’autre part, l’efficacité de l’espace parlementaire, où l’opposition peut justifier sa raison d’être, dépend, comme l’ont montré les expériences antérieures, de la mobilisation de la rue. En l’absence d’une telle connexion, l’espace parlementaire peinerait à influencer les interactions politiques. Or, les contestations de la rue, nées comme un répertoire d’action des mouvements sociaux dans les années 2000 au Kurdistan irakien, et cristallisées dans le Mouvement Goran, connaissent aujourd’hui une rupture d’illusio : « la rue ne change rien », phrase qui revient de façon récurrente sur le terrain. Cependant, cela ne signifie pas la fin de ces contestations. S’ils ne descendent plus dans la rue, c’est que les contestataires ont changé à la fois de répertoire d’action, car ayant recours au droit, et d’interlocuteur, car se tournent vers la Cour fédérale à Bagdad. Le recours au droit se traduit par une judiciarisation du social et du politique. Or, se tourner vers Bagdad signifie l’accueillir dans la région.

Deuxièmement, le recours au droit est aussi le fait du Gouvernement fédéral dans son bras de fer avec le gouvernement régional. Il poursuit une « approche légaliste » en investissant la Cour fédérale pour faire respecter ses compétences exclusives et encadrer l’autonomie kurde. Un exemple typique qui illustre cette nouvelle donne renvoie à la centralisation par l’État fédéral des ressources naturelles (pétrole et gaz) de la région kurde. En février 2022, la Cour fédérale, saisie pas le gouvernement fédéral, a jugé inconstitutionnelle la gestion et la vente du pétrole par le gouvernent régional. Une telle décision a dépossédé le gouvernement kurde de la gestion de ses ressources pétrolières et gazières, pourtant gage de son autonomie financière.

La montée en influence de l’État fédéral s’explique aussi par la fin de l’insurrection des groupes armés sunnites qui, depuis 2003, contestaient le nouvel ordre étatique, ce qui tend à renforcer les prérogatives l’État et son contrôle sur les périphéries. Sans oublier le processus d’incorporation des combattants par l’intégration des milices de la Mobilisation populaire (Hashd al-Sha’abi,) dans les forces paramilitaires et l’armée régulière renforçant la cohésion des organisations chiites au pouvoir.

Enfin, une redistribution des rapports de force par cette élection législative n’est pas exclue, ce qui pourrait rendre largement difficile la formation d’un prochain gouvernement. L’UPK pourrait poser ses conditions pour l’entrée dans le gouvernement en exigeant par exemple la fonction du Premier ministre. Or, ce poste, plus que son poids politique, pour le PDK remplit aussi une fonction sociale liée à l’équilibre au sein de la famille de Barzanî. Représentée par un double cousin (Masrur Barzani et Netchirvan Barzani) mais incarnant deux visions politiques différentes, la famille de Barzanî se bat farouchement pour préserver le poste du Premier ministre avec celui du président de la Région car indispensables l’un et l’autre à la production du pouvoir familial.

Loin d’être conjoncturelles, les élections du 20 octobre dernier ont constitué une séquence politique témoignant d’une profonde transformation politique de la Région du Kurdistan irakien et de son autonomie face à l’État fédéral.