Opinion

Depuis les dernières élections municipales de 2020, plus de 900 maires ont démissionné de leurs fonctions. Ce sont essentiellement des maires de petites communes rurales. Ce chiffre est en augmentation par rapport au mandat précédent. Il ne s’agit certainement pas du seul indicateur qui peut servir à révéler les difficultés auxquelles font face les élus municipaux.

Budgets contraints, surcharge de travail, accumulation d’exigences réglementaires mais en même temps restriction des champs de compétences, manque de moyens humains, attentes abusives des électeurs, isolement, agressions indignes comme l’actualité l’a encore montré récemment.

Et pourtant les communes, dans leur configuration et leurs limites actuelles, semblent devoir rester l’échelon minimal de la vie politique française : à la fois premier échelon de la représentation politique, pour ne pas dire de la souveraineté populaire dont la présidence de la République se veut être, à l’opposé, l’expression centrale, et premier niveau de l’administration des affaires publiques. Les communes demeurent « le sol » que toutes les politiques publiques doivent présupposer pour empiler leurs interventions et l’exercice des compétences administratives propres à chaque échelon (coopération intercommunale, syndicats, département, région et État).

La récente loi relative à l’accélération de la production des énergies renouvelables (10 mars 2023) illustre de nouveau la tendance persistante à investir la commune d’une fonction politique première. Mais elle dévoile simultanément, de manière exemplaire, les incohérences et les amnésies qui font le prix du casting communal dans la mise en œuvre d’une politique de transition énergétique déterminante pour l’avenir.

Dans son article 15, la loi du 10 mars 2023 indique que les communes auront à définir des zones visant à accélérer l’implantation d’unités de production d’énergie, quelle que soit la filière (éolien, photovoltaïque, méthanisation, géothermie). L’enjeu est simple : comment rendre acceptable localement la nécessité d’augmenter considérablement la production d’énergie renouvelable et en particulier d’électricité ? Comment opposer à l’intérêt des producteurs d’énergie une régulation qui, pour être légitime, puisse rester à la main des premiers concernés, à savoir les communes et leurs habitants ? Et la solution est apparemment tout aussi simple : on suppose que les communes participeront avec entrain à l’accélération de la production d’énergie renouvelable puisqu’il leur reviendra, non pas d’exclure systématiquement l’implantation de parcs éoliens ou photovoltaïques, mais d’en choisir au moins la localisation. Certes cette procédure de zonage prévoit une validation à un niveau régional, et au besoin des corrections, si elle ne permet pas d’atteindre les objectifs de production définis à l’échelle régionale.

Il n’empêche que la commune est désignée comme ce lieu à la fois politique et administratif à partir duquel la transition énergétique devrait bénéficier d’un nouveau souffle. Le paradoxe est que ce sont les petites communes rurales qui ont avant tout à faire face à cette responsabilité. Elles ont en effet le moins les moyens de s’acquitter de cette tâche alors que leurs territoires, propices à la production d’énergie, sont justement le plus convoités par les développeurs de projets éoliens ou photovoltaïques.

La procédure instaurée par la loi se justifie en vérité par le primat de l’urbanisme. Le zonage de la production d’énergie renouvelable doit s’encastrer dans le zonage cadastral fixé par les documents d’urbanisme. Or, même si la planification urbaine se construit de plus en plus à l’échelle supra-communale à travers les SCOT (schémas de cohérence territoriale) et les PLUi (plan local d’urbanisme intercommunal), la commune, si petite soit-elle, demeure très souvent la référence ultime dans la gestion de l’occupation des sols. Cette réalité administrative appelle plusieurs remarques.

L’approche urbanistique n’est d’abord pas le meilleur prisme pour comprendre la nécessité de l’accélération de la production d’énergie. Il est toujours difficile de faire valoir dans une représentation cadastrale du territoire, requise pour réguler l’occupation des sols, la réalité, pourtant essentielle au plan social, de ce qu’on pourrait appeler le métabolisme énergétique. Le prisme urbanistique conforte même une organisation à laquelle le système énergétique fossile a pu nous habituer et qui nous permet de consommer chez nous une énergie produite loin de chez nous. Quand on s’en tient à ce qui existe sur les sols, il y a effectivement une grande différence entre les prairies que je vois de ma fenêtre et ces mêmes prairies maintenant occupées par un champ photovoltaïque. Mais l’argument de cette différence « paysagère » peut aisément être avancé par des opposants au projet photovoltaïque tant qu’il ne les engage pas, pour être conséquents, à se passer d’une part de l’énergie qu’ils consomment. Autrement dit, le prisme de l’urbanisme donne souvent les moyens de persévérer, en toute bonne foi, dans un « not in my back yard » énergétique.

La responsabilisation énergétique, qui consiste justement à mettre en face de notre train de vie énergétique les sites de production indispensables, a pourtant bien lieu. Elle a même été organisée par l’État sous la forme d’une décentralisation partielle de la politique énergétique. Or, dans cette dynamique, ce ne sont pas les communes qui sont appelées à prendre la responsabilité d’une politique énergétique locale. Ce sont bien les régions et les groupements de communes qui ont à planifier aussi bien la réduction de la consommation d’énergie que la production d’énergie renouvelable. Il est donc particulièrement étonnant que l’article 15 de la loi relative à l’accélération de la production d’énergie renouvelable ne mentionne même pas les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) que les groupements de communes de plus de 20 000 habitants ont pourtant l’obligation d’adopter et dont les documents d’urbanisme ont d’ailleurs à tenir compte. Et c’est d’autant plus étonnant que l’État lui-même a fait en 2021 la promotion des Contrats de relance et de transition écologique (CRTE).

Ces outils de redistribution des subventions de l’État sont dans les mains des groupements de communes. Ils sont adossés aux projets de territoires des intercommunalités et peuvent bénéficier aux communes à condition que celles-ci contribuent par leurs projets d’investissements à une politique de transition écologique, dont les objectifs territorialisés sont définis dans les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET).

On pourra toujours dire : définir les zones d’accélération de la production d’énergie renouvelable, voilà une nouvelle occasion d’impliquer les petites communes dans une transition énergétique dont la mise en œuvre dépasse largement leur périmètre administratif. La loi prévoit en effet une concertation à l’échelle du groupement de communes pour arrêter la délimitation les zones. Il s’agirait là d’un moment participatif qui s’inscrit dans la continuité du plan climat-air-énergie territorial (PCAET) et qui devrait permettre sans doute de relancer son appropriation par les communes.

Dans le contexte de l’accélération de la production d’énergie renouvelable, l’accompagnement annoncé dit finalement que les petites communes n’auront pas les moyens de faire ce qu’on leur demande de faire par elles-mêmes.

Mais à quel résultat doit-on s’attendre ? La loi fait bien référence aux objectifs de production d’énergie renouvelable à atteindre au niveau régional – alors que de tels objectifs sont aussi définis au niveau intercommunal. À l’instar de la loi climat résilience, qui impose un calcul de sobriété foncière à l’échelle de chaque commune, la loi du 10 mars 2023 demande visiblement à chaque commune de dire sur quelle partie de son territoire (sur quelle zone cadastrée) elle souhaite accélérer la production éolienne ou la production d’électricité photovoltaïque. On est en droit de s’en étonner puisque les communes (à l’exception de celles qui s’engagent volontairement dans des démarches spécifiques comme « Territoires à énergie positive »), n’ont justement pas accompli le travail de compilation de données énergétiques qui est nécessaire à l’élaboration du plan climat-air-énergie territorial (PCAET). Ce point n’a d’ailleurs pas échappé au législateur qui précise dans le texte : « Le référent préfectoral précité ou l’établissement public dont elles sont membres peut accompagner (je souligne) lesdites communes pour l’identification des zones d’accélération. »

La loi relative à l’accélération de la production d’énergie renouvelable crée donc cette situation étrange : afin de rassurer les élus des communes rurales par rapport à l’accélération nécessaire de la production d’énergie renouvelable, on leur demande de réaliser 1) un exercice de zonage qui devrait leur donner l’impression qu’ils maîtrisent un peu quelque chose dans la transition énergétique, 2) exercice qu’il n’est pourtant pas pertinent de réaliser à l’échelle communale, et 3) exercice qu’ils n’ont en vérité absolument pas les moyens de réaliser par eux-mêmes. Ou comment l’accélération de la production d’énergie renouvelable pourrait simultanément accélérer le désarroi des petites communes.

Heureusement, les communes pourront être « accompagnées ». Il y aurait beaucoup à dire sur l’usage invasif de ce terme dans le champ des politiques publiques. Le verbe « accompagner » fait partie de ces termes (sensibiliser, favoriser, encourager, promouvoir, renforcer) qui servent à dire les modalités de l’action publique pour en « euphémiser » la manifestation, ou même l’exécution, et la rendre toujours plus indirecte. Il faut donc lui prêter une attention critique.

Que dit « l’accompagnement » dans le contexte de l’accélération de la production d’énergie renouvelable à l’échelle des communes ? À celui qui propose un accompagnement, il semble au moins qu’on ne puisse pas reprocher de ne rien faire. C’est ce qui ressort à première vue de la proposition et c’est bien ce que la loi veut rappeler. L’injonction, qui est la véritable action accomplie par le législateur, est elle-même immédiatement « accompagnée » d’une proposition de soutien. Les modalités de ce « faire » doivent pourtant être dépliées, si on veut en saisir l’ambiguïté.

Accompagner, c’est faire une certaine chose (fournir des informations sur la consommation d’énergie, par exemple) parce qu’il y a autre chose (établir le zonage) qu’on ne peut pas faire à la place de celui qui est accompagné. On dit accompagner le malade en fin de vie, précisément parce qu’on ne mourra pas à sa place. En même temps qu’il dit un « faire », l’accompagnement dit donc deux autres choses : il rappelle d’abord la place en propre, insubstituable, de celui qui peut bénéficier d’un accompagnement ; et il spécifie que cette place justifie de « ne pas faire » à sa place. L’accompagnement proposé sert donc à réaffirmer la reconnaissance des communes dans leur statut autonome et souverain, comme premier lieu de la représentation et de la décision politiques. Pour cette raison, les communes ont quelque chose (le zonage) à faire par elles-mêmes. Mais au vu de cette précision, l’accompagnement évoqué par la loi dit donc moins « un faire » qu’un « ne pas faire ». Et cela ne poserait sans doute pas de problème si les petites communes avaient les moyens de faire elles-mêmes ce qu’elles ont à faire.

On touche ici à la profonde perversité de l’accompagnement. Dans le contexte de l’accélération de la production d’énergie renouvelable, l’accompagnement annoncé dit finalement que les communes (précisons, les petites communes) n’auront pas les moyens de faire ce qu’on leur demande de faire par elles-mêmes ; et il dit tout autant que personne ne fera à leur place ce qu’elles n’ont pourtant pas les moyens de faire elles-mêmes.

C’est pourtant ce qu’il faudrait faire et c’est pourtant ce qui se fait déjà – on l’a illustré avec le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) ! Les petites communes sont déjà délestées d’un grand nombre de compétences, qu’elles n’ont de toute façon pas les moyens d’exercer par elles-mêmes et qui sont transférées à des établissements publics de coopération intercommunale (communautés de communes, agglomération, syndicats de déchets, d’eau, d’énergie). De sorte que la question taboue court inexorablement sous les politiques locales : à quoi bon des petites communes ? Et on peut même soupçonner les multiples accompagnements qui leur sont proposés, non pas de les maintenir sous perfusion mais de les conduire discrètement vers leur disparition, c’est-à-dire vers leur intégration dans des organisations publiques plus importantes.

Une telle perspective provoque des réactions immédiates car elle semble ne rien faire d’autre qu’accélérer la disparition des services de proximité, la désertification, le déclassement des territoires ruraux peu peuplés. Mais c’est précisément l’impératif de résister à cette tendance sociale qui doit conduire à dire le statut et la fonction des petites communes autrement qu’en voilant le sujet sous la notion d’accompagnement. Il est devenu évident que ce n’est pas en entretenant au niveau des petites communes la représentation de l’expression politique et citoyenne, par le biais de l’élection d’un conseil, d’une maire ou d’un maire, qu’on assure aussi l’organisation de proximité satisfaisante pour les territoires et les publics concernés. L’organisation sociale de la proximité en milieu rural est essentielle pour notre pays.

C’est pourquoi elle doit être réellement prise en charge – « faite » et non pas seulement accompagnée – à un niveau politique qui n’est justement pas celui de la petite commune.

À travers l’exemple de la loi sur l’accélération de la production d’énergie renouvelable, on voit que persister à investir les petites communes d’une compétence politique à propos d’une question qui dépasse leur périmètre et qu’elles n’ont pas les moyens de traiter revient d’abord à occulter les formes de responsabilisation politique qui existent à d’autres niveaux (intercommunal, peut-être) et qu’on peut imaginer faire évoluer spécifiquement selon les enjeux territoriaux, c’est-à-dire aussi selon les publics concernés (énergie, alimentation, eau, etc.). En reprenant les termes du philosophe John Dewey, on peut dire qu’un des enjeux de la politique territorialisée, surtout lorsqu’il est question de transition écologique, est la formation de nouveaux publics qui ne se confondent pas nécessairement avec la liste électorale de la commune.

Mais cette façon de cultiver la place élémentaire des petites communes dans l’architecture de la légitimité républicaine revient également, sous couvert des offres d’accompagnement, à choisir encore de ne pas « faire » directement, à un niveau qui n’est certainement pas celui des petites communes et selon des modalités de l’action publique qui sont précisément à discuter politiquement, l’organisation sociale de proximité dont les habitants de ces communes ont besoin.