Un Parlement privé du vote de la loi, une démocratie sans souffle
«Ce qui nous préoccupe le plus actuellement, mes chers collègues, c’est ce spectacle qui recommence devant nous : une motion de censure qui fait suite à une question de confiance, après des débats internes à la majorité, après des tentatives de compromis qui n’ont pas réussi, avec des volontés qui s’opposent, et sans doute des intérêts, chaque groupe de la majorité estimant certainement avoir ses raisons qui ne sont pas conciliables avec les raisons de l’autre. »
Ces mots pourraient être à la lettre ceux d’un député s’exprimant le 20 mars 2023 en faveur de la motion de censure transpartisane déposée par le groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires (LIOT) suite au déclenchement le 16 mars par le gouvernement d’Elisabeth Borne de l’article 49.3 pour que soit adopté sans vote le projet de loi retraite. Ils sont ceux du député François Mitterrand le 6 décembre 1979, en ouverture d’une prise de parole expliquant le choix des socialistes et des radicaux de gauche de voter la censure, alors que le gouvernement de Raymond Barre avait engagé sa responsabilité sur un projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Ces mots pointent le caractère particulièrement sensible du recours par un Premier ministre à l’article 49.3 lorsque cet instrument constitutionnel est déclenché pour éviter un vote à l’issue incertaine, après la mise en scène de journées de tractation en coulisse (et entre les murs du Palais de l’Elysée dans le cas présent). Le Parlement n’est dès lors plus considéré que comme une simple chambre d’enregistrement, devant laquelle la loi est mise aux votes s’il y a garantie qu’elle soit adoptée, et que l’article 49.3 permet de contourner en cas de résultat contingent.
L’existence d’un levier constitutionnel légitime-t-elle son utilisation quelles que soient les circonstances ? Lors de sa conférence de presse du 31 janvier 1964 à l’Elysée, le général de Gaulle, alors Président de la République, soulignait qu’« une Constitution, c’est un esprit, des institutions, une pratique ». La pratique, ajoutait-il, tient « pour une part aux hommes ». Les femmes et les hommes au pouvoir ont pris la décision, en engageant la responsabilité du gouvernement le 16 mars 2023, de recourir à l’alinéa 3 de l’article 49 en ignorant tant l’art de la démocratie sociale que le choix fait en conscience par les Français dix mois auparavant de ne pas accorder de majorité absolue à l’Assemblée nationale au Président de la République.
Contourner le Parlement
Le recours à la procédure du 49.3 a pu régulièrement être mobilisé par le passé pour dépasser une stratégie d’amendements considérée comme ralentissant excessivement les débats. Ainsi que l’a analysé le juriste Jean Gicquel, « cette arme suprême a été employée, de manière classique, afin de mettre un terme à l’obstruction de l’opposition, en faisant tomber les colonnes d’amendements qui obstruaient le chemin gouvernemental » ; colonnes d’amendements qui sont parfois également venues des bancs de la majorité. Mais lorsque l’utilisation du 49.3 vise à ne pas se confronter à un vote dont le résultat n’apparaît pas garanti, il traduit une vision contestable de la mission des parlementaires : les députés sont en effet mis face à une curieuse alternative, dire oui ou n’être pas consultés. L’article 24 de la Constitution de la Ve République dispose que « le Parlement vote la loi ». Son article 49.3 fait de la France, pour reprendre les mots de Paul Reynaud le 13 août 1958, devant le comité consultatif constitutionnel qu’il présidait, un « cas unique dans le monde » : « l’Assemblée ne votera pas la loi, c’est le gouvernement qui, de sa propre autorité, la fera ».
En 1967 déjà, dans son ouvrage Un parlement pour quoi faire ? (dont la première partie s’intitulait « L’effacement du Parlement »), André Chandernagor, alors député, regrettait que le Parlement français « s’ennuie et s’étiole peu à peu, parce qu’il sent bien qu’il est tenu à l’écart du circuit utile que suivent les véritables décisions ». La situation est-elle fondamentalement différente aujourd’hui ? Si peu considéreraient que l’Assemblée nationale de 2023, à l’inverse de celle de 1967, souffre d’un « excès de langueur » sur ses bancs, le recours à l’article 49.3 pour l’adoption du projet de réforme des retraites l’écarte bien du « circuit utile que suivent les véritables décisions ». Et ce sur une question de société de toute première importance et non, comme certains ont tenté de le suggérer, sur de simples questions d’ajustement financier. Le système de retraite français participe d’un des principes « particulièrement nécessaires à notre temps » définis par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (qui appartient à notre bloc de constitutionnalité) : la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ».
Le projet de réforme des retraites a été déposé le 23 janvier 2023 sous la forme d’un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 afin de laisser le gouvernement pleinement libre de recourir au levier du 49.3. Le texte de la Constitution encadre en effet strictement, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’utilisation de la procédure du 49.3 pour l’adoption d’un projet de loi, à l’exception de l’adoption des projets de loi de finances (PLF) et des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). L’alinéa 3 de l’article 49 est ainsi rédigé dans sa version en vigueur : « Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée (…). Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session »[1].
L’une des finalités de la révision constitutionnelle de 2008 était, pour citer les termes du rapport sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République fait par le député Jean-Luc Warsmann, « de revaloriser le Parlement, comme lieu privilégié de l’expression démocratique ». En limitant strictement le recours à la procédure de l’article 49-3 à l’exception de l’adoption des PFL et des PLFSS dont « la continuité de la vie nationale exige [la] mise en application » (toujours selon ce rapport), la mesure de la révision constitutionnelle relative à cet instrument participait d’un mouvement visant à « restaurer la force de la loi et équilibrer le pouvoir exécutif ». Déjà en 1958, en réponse à la virulente critique de l’article 49-3 portée par Paul Reynaud (que nous avons mentionnée plus haut), Michel Debré, alors garde des sceaux, avait répliqué pour défendre cette disposition qu’elle n’était qu’une « ultime sauvegarde, jalousement gardée en réserve ». Il ajoutait : « dangereuses pour le régime j’en conviens, si elles étaient employées à tout instant, ces dispositions me paraissent au contraire essentielles pour les cas exceptionnels » (le propos est notamment cité par Jean-Luc Parodi). Ses précieuses précautions rappelées, il paraît aujourd’hui légitime de se demander quel caractère exceptionnel revêt la réforme des retraites pour que l’Assemblée nationale soit privée du vote du texte.
Le recours à un PLFSS pour porter cette réforme apparait de fait doublement problématique. Il contourne l’esprit de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 en faisant porter la réforme des retraites par un véhicule échappant à l’encadrement de la possibilité de recourir à l’article 49-3. Cette décision a été prise alors même que la réforme, loin d’être un simple outil d’ajustement financier, va impacter durablement la carrière, les revenus, la santé, la relation au monde du travail de millions de citoyens. Qu’elle est, par conséquent, porteuse d’un projet de société dont l’ampleur méritait bien autre chose qu’une instrumentalisation de procédure.
Le choix de recourir au PLFSS a par ailleurs été fait en pleine conscience d’une censure quasi-certaine par le Conseil constitutionnel, au regard de sa jurisprudence constante, de l’ensemble des dispositifs présents dans le projet de loi qui n’auront d’impact financier ni sur les dépenses, ni sur les recettes de la Sécurité sociale en 2023 et seront par conséquent considérés comme des cavaliers législatifs. L’« index senior » devrait notamment, presque sans aucun doute, faire partie des dispositifs censurés. Le gouvernement risque, autrement dit, d’avoir fait des promesses politiques dont il savait qu’elles ne franchiraient pas l’étape de leur examen au regard de la Constitution.
Or rappelons l’analyse, fondamentale, élaborée par la philosophe Hannah Arendt de ce que devrait être le travail politique : « tout le travail politique est et a toujours été accompli à l’intérieur d’un cadre élaboré de liens et d’obligations pour l’avenir […] qui dérivent tous en dernière instance de la faculté de promettre et de tenir ses promesses face aux incertitudes essentielles de l’avenir » (La crise de la culture, 1961). Les citoyens attendent de leurs responsables politiques qu’ils fassent des promesses avec la volonté de les tenir. La décision du gouvernement de recourir à un véhicule ne garantissant pas la validation constitutionnelle de l’ensemble des dispositions proposées, et singulièrement pas de celles qui étaient présentées comme les symboles de progrès sociaux, risque d’affaiblir un lien de confiance démocratique déjà fort érodé et illustre un manque de considération frappant pour le travail parlementaire.
Respecter l’Assemblée nationale telle que les citoyens l’ont élue
La nature même de ce travail parlementaire évolue en fonction de la composition de l’Assemblée nationale et du Sénat, et notamment de l’ampleur de la majorité que les citoyens ont souhaité accorder au Palais Bourbon au Président de la République lors des élections législatives. Or les scrutins des 12 et 19 juin 2022 ont créé à l’Assemblée nationale une situation inédite depuis l’adoption du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral. Pourtant uninominal majoritaire à deux tours – c’est-à-dire particulièrement propice à ce que se dégage une majorité nette –, le scrutin n’a pas donné de majorité absolue (soit au moins 289 députés) au Président de la République fraîchement réélu pour un second mandat. Ensemble ! – coalition des partis Renaissance, Modem, Horizon et du Parti radical – obtient avec 246 sièges une majorité toute relative. A lui-seul, le parti présidentiel a perdu 138 députés entre les élections de 2017 et de 2022 (de 308 députés pour En Marche à 170 députés pour Renaissance).
Rappeler cette réalité comptable, ce n’est pas en déduire une incapacité des gouvernements nommés par le Président Emmanuel Macron à faire adopter des textes. Pour les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale 2022, la Première ministre Elisabeth Borne a largement eu recours à la procédure de l’article 49-3 sans ce que son utilisation ne suscite de véritable opposition, ainsi que l’a notamment relevé le sociologue Etienne Ollion, qui s’étonnait toutefois également de voir sur les bancs de la majorité présidentielle au Palais Bourbon « des élus acclamer la personne qui en quelques mots [venait] mettre fin à la délibération parlementaire ».
Les citoyens ont, pour les autres textes, élu une Assemblée nationale qui puisse porter des politiques faisant consensus, non une Assemblée dont ils attendaient qu’elle soit contournée à la moindre expression d’une opposition. La question qui se pose est dès lors la suivante : un Président de la République peut-il réellement considérer que la composition de l’Assemblée nationale issue des urnes importe peu en choisissant d’éviter le vote dès lors qu’il n’a plus la garantie de 289 députés aux ordres ? C’est le principe de confiance démocratique qu’il risque ainsi de grandement, dangereusement et durablement abîmer.
Le malaise démocratique est en effet désormais extrême dans notre pays. La presse étrangère s’étonne du degré de maîtrise par les Français des dispositions les plus pointues de leur Constitution, en l’occurrence l’alinéa 3 de son quarante-neuvième article. Cette maîtrise illustre la soif de démocratie de citoyennes et de citoyens qui s’éloignent des urnes tout en imaginant et en réclamant de nouvelles formes d’exercice de la souveraineté nationale. Déjà, sous le précédent quinquennat, certaines des forces vives rassemblées dans l’hétéroclite mouvement des gilets jaunes demandaient un renouveau démocratique, plaidant pour les unes pour l’instauration d’un référendum d’initiative citoyenne, pour les autres pour une très dangereuse instauration du mandat impératif (pourtant proscrit en France depuis la Révolution française).
Le débat sur les formes possibles d’un nouveau souffle démocratique n’a cependant pas eu lieu ces dernières années. L’abstention n’en a été que plus forte aux derniers scrutins. Son taux a atteint un niveau historique au deuxième tour de l’élection présidentielle de 2022 : 28%, et il faut y ajouter plus de trois millions de bulletins blancs ou nuls. Son taux a atteint un niveau également historique au premier tour des élections législatives de la même année : 52,49%, après un précédent plafond de 51,3% en 2017. A 54%, le taux d’abstention au second tour de ces législatives a, enfin, été le deuxième plus haut niveau historique pour ce scrutin sous la Cinquième République. L’abstention n’avait jusqu’alors franchi qu’une fois la barre des 50% au second tour d’une élection législative, en 2017. La détresse démocratique est profonde et le ressenti provoqué chez les citoyens par le recours à la procédure de l’article 49.3 pour un texte rejeté par une très large majorité de l’opinion ne peut être que celui d’une mise à mal de leur souveraineté. « La souveraineté nationale [appartenant] au peuple qui l’exerce par ses représentants » (c’est le texte de l’article 3 de la Constitution de 1958), comment cette dernière s’exprime-t-elle en effet lorsque la représentation nationale est contournée ?
Redonner du souffle à la démocratie
La philosophe Myriam Revault d’Allonnes soulignait, dans une interview accordée à L’Obs le 17 mars 2023, qu’« une réforme aussi fondamentale que la réforme des retraites engage un projet de société, une certaine vision du travail (…) et une conception de la démocratie qui ne se réduit pas à l’élection et au respect des procédures parlementaires. Dans une démocratie vivante, le vote électif n’épuise pas la capacité politique des citoyens ». Autrement dit, le seul respect des procédures parlementaires, auquel l’on pourrait ajouter le comptage quantitatif des quelques dizaines d’heures de débat dans les deux chambres, est bien en-deçà des attentes citoyennes d’une démocratie vivante et engageante.
Au-delà du rôle du Parlement, ce sont les conditions même de l’exercice de la souveraineté du peuple qui doivent être repensées aujourd’hui. Dans un discours prononcé le 20 juin 2018, le vice-président du Conseil d’État Bruno Lasserre signalait qu’« il n’est plus admis que la souveraineté du peuple ne s’exerce qu’épisodiquement lors des élections : la vision d’un intérêt général transcendant, déterminé d’en haut, et de la soumission de l’individu à une volonté générale à la définition de laquelle il ne participe que lors des scrutins est un idéal dépassé, voire contesté dans un monde individualiste et mondialisé ». Il plaidait pour un renouvellement des « formes d’engagement des citoyens dans la sphère publique pour permettre à chacun de s’exprimer et de participer à la construction des caractéristiques de l’intérêt général dans une démarche individuelle, mais au service de la collectivité ».
Ainsi que je l’écrivais dans Respect ! (Les Équateurs, 2021), il n’y a plus lieu dans notre pays de s’étonner (même si on ne peut que le déplorer) que des citoyens dont la confiance a trop souvent été sollicitée à grand renfort de paroles en l’air ne se rendent plus aux urnes. Bien sûr, ils continuent à s’engager, le plus souvent loin du monde politique, dans des associations, en France ou ailleurs, dans des projets locaux, pour des combats environnementaux, en soutien à des familles de demandeurs d’asile, à des enfants malades, pour les droits des femmes…, donnant sens et chair aux notions de solidarité et de fraternité. Mais s’il faut se féliciter de ces engagements citoyens, ils ne sauraient combler seuls les failles de notre démocratie.
« Un gouvernement qui gouverne sans majorité, un Parlement qui légifère sans voter la loi : voilà où nous en sommes »
Les mots de François Mitterrand le 6 décembre 1979 qui ont suivi ceux par lesquels nous avons ouvert cette analyse sont tout autant d’une actualité brûlante : « Un gouvernement qui gouverne sans majorité, un Parlement qui légifère sans voter la loi : voilà où nous en sommes ». Celui qui était alors le chef de file de l’opposition poursuivait par une interrogation qui ne peut rester sans réponse, hier comme aujourd’hui : « Et quelle est cette démocratie qui se passe ainsi de son Parlement et d’une majorité qui se passe – dispensons-nous des faux-semblants – de la loi telle que le système parlementaire la conçoit ? ».
Osons ajouter que les phrases suivantes s’appliquent également à la virgule près à la situation actuelle : « Chacun sait que, toujours à l’encontre de l’esprit des lois, l’exécutif se trouve pour le moins autant, sinon davantage, à l’Elysée qu’à Matignon. Faudra-t-il donc admettre que c’est désormais le chef de l’Etat qui non seulement gouverne à la place du Gouvernement, mais aussi légifère à la place du Parlement ? ».
Aujourd’hui, ne reste plus qu’une certitude : la démocratie française est à réinventer. Il y a urgence. Il n’est plus l’heure des gadgets ni des demi-mesures. Il n’est plus l’heure des grands débats aux conclusions éludées, ni celui des conventions citoyennes dont les participants sont priés de ne pas regretter qu’une grande partie du fruit de leur travail soit balayée d’un simple coup de menton présidentiel. Les citoyennes et les citoyens s’engageront massivement dans un mouvement de reconstruction démocratique dès lors que leur parole sera considérée et respectée et que les nouvelles formes d’engagement seront véritablement inventées collectivement.