Analyse

La promotion de l’accession à la propriété est une constante des politiques du logement en France sans pour autant y avoir développé la monoculture du « tous propriétaires », fréquente en Europe du sud et dans les pays de l’ex-bloc de l’Est. C’est dans ce contexte plutôt marqué par la prudence (éviter le surendettement) et par un souci de bon usage des deniers publics (éviter qu’une aide publique vienne alimenter la spéculation immobilière) qu’est apparu, au milieu des années 2010, une nouvelle forme d’accession à la propriété ciblée sur les ménages à revenus moyens et modestes : le bail réel solidaire (BRS).

Celui-ci consiste en la dissociation entre la pleine propriété du bâti (la maison, l’appartement) et la location du foncier sur lequel repose l’immeuble, détenu par un organisme foncier solidaire (OFS). Cette formule connaît, depuis les début des années 2020 un succès considérable auprès des collectivités locales et des opérateurs du logement. Pour en comprendre les ressorts, il est utile de resituer cet objet nouveau dans la longue histoire de la promotion de la propriété populaire en France.

L’introduction tardive de l’initiative locale dans les politiques de promotion de la propriété

Dès la fin du XIXe siècle, une part majoritaire des logements ouvriers développés par le patronat était destinée à l’accession à la propriété dans une logique de fidélisation et de stabilisation des familles de leurs salariés. Pendant l’entre-deux-guerres, parallèlement à la construction des cités jardins et à la mise en œuvre du programme locatif issu de la loi Loucheur[1] la production des habitations à bon marché (HBM) est également surtout consacrée à la vente de maisons individuelles destinées principalement aux salariés à revenus modestes[2].

Pendant les Trente Glorieuses, c’est encore l’accession à la propriété qui constitue l’un des principaux moteurs de la croissance urbaine, tant dans les grands ensembles que dans les premières vagues de l’urbanisme pavillonnaire dont le paroxysme aura été le concours international lancé en 1969 par le ministre de l’Équipement Albin Chalandon. La production de maisons individuelles à bas coût (restées dans l’imaginaire collectif comme les « chalandonnettes ») devient la norme pour favoriser une accession à la propriété populaire.

La grande réforme des aides au logement de 1977[3] poursuit la dynamique en l’infléchissant par une volonté de privilégier une meilleure qualité constructive, notamment en matière énergétique. Le premier choc pétrolier était passé par là. La réforme instaure un nouveau prêt accession à la propriété (PAP) assorti, pour les ménages à revenus modestes, d’une aide personnalisée au logement (APL). Le système connaîtra un grand succès jusqu’à ce que la baisse de l’inflation au cours de la première moitié des années 1980 en montre les limites[4]. Il faudra attendre le milieu de la décennie suivante pour qu’en 1995 soit créé le Prêt à taux zéro (PTZ) dont l’une des caractéristiques principales est d’être distribué par toutes les banques commerciales agréées pour ce faire par l’État. Réformé à de nombreuses reprises en lois de finances depuis 25 ans, le PTZ reste à ce jour le principal vecteur d’aide publique pour l’accession à la propriété des ménages à revenus modestes et moyens (93 000 prêts en 2019, 75 000 en 2021).

Deux caractéristiques majeures sont communes à l’ensemble des dispositifs d’aides mis en place jusqu’au début des années 2000 : la faible place donnée aux collectivités territoriales dans les prises de décision et la pleine propriété des biens pour l’acquéreur qui peut revendre son logement à tout moment sans aucune limite de plus-value.

L’accession à la propriété constitue pourtant un enjeu local fort, tant d’un point de vue sociodémographique que sur le plan urbanistique. Faciliter l’accession à la propriété apparaît, en effet, pour une collectivité, comme un moyen de conserver ou d’attirer sur son territoire des familles à revenus moyens qui contribueront à son dynamisme économique et commercial et à l’utilisation de ses équipements et services. De plus, compte tenu des situations locales de marchés immobiliers, faciliter l’accession à la propriété peut être un moyen de maîtriser l’urbanisation du territoire en favorisant les centralités et en freinant le mouvement naturel d’étalement périphérique.

C’est dans cet esprit que deux types d’initiatives se sont développées à partir du début des années 2010.

L’idée de rendre possible, pour le logement, un système de location-vente existe de très longue date en France mais il a fallu attendre 2004 pour que soit mis au point un système efficace avec la création du Prêt social de location-accession (PSLA). Le principe repose sur des opérations immobilières neuves développées par des organismes de logement social (le plus souvent des coopératives d’HLM). Les ménages qui s’y installent, sous conditions de ressources, sont d’abord locataires, mais une partie de la redevance dont ils s’acquittent est capitalisée. Après quelques années, ils peuvent lever leur option d’achat et devenir accédants à la propriété en mobilisant l’apport accumulé pendant la phase locative. Ils bénéficient d’une TVA réduite, d’une exonération de taxe foncière pendant 15 ans et d’un dispositif de sécurisation très renforcé. Les prix de vente sont plafonnés à des niveaux nettement inférieurs à ceux du marché dans les grandes métropoles[5]. Le PSLA présente toutefois quelques limites importantes qui en freinent le développement[6]. Par exemple, pour les opérateurs HLM, il présente le risque que le ménage renonce finalement à lever l’option d’achat. Il faut alors le reloger dans le parc locatif et trouver une solution de vente du logement ainsi libéré qui, n’étant plus neuf, ne peut plus être commercialisé en PSLA.

L’autre modalité de production maîtrisée de logements en accession à la propriété ciblée sur les ménages modestes est ce qu’il est généralement convenu d’appeler « l’accession abordable ». Il ne repose pas sur une procédure juridiquement encadrée et ne donne pas lieu à des aides de l’État. Les opérateurs mobilisés sont des promoteurs privés. Le principe, imaginé à l’origine par quelques collectivités volontaristes, repose sur une négociation avec les promoteurs. Dans la plupart des cas, celle-ci repose sur l’exigence d’un prix de vente inférieur à ceux du marché en échange d’une décote appliquée à la charge foncière vendue au promoteur. Ces pratiques locales sans véritable encadrement juridique se sont diffusées à la plupart des grandes agglomérations françaises depuis le début des années 2010.

Ces deux mécanismes locaux de promotion de l’accession à la propriété reposent, d’une façon ou d’une autre, sur un ensemble d’aides publiques directes ou indirectes : subvention du foncier, TVA et taxe foncière réduite, etc. Ce sont ces aides qui permettent de pratiquer des prix de vente inférieurs à ceux du marché. Toutefois, une fois acquis, le logement est pleinement la propriété du ménage acquéreur qui a bénéficié de ces aides publiques. Sous réserve de clauses anti-spéculatives à statut juridique fragile et limitées à quelques années (5 à 10 ans maximum) le ménage peut donc librement le revendre sans contrainte de prix[7]. Au total, s’il est vrai que l’effort de la collectivité aura aidé certains ménages à devenir propriétaires, son impact restera momentané. L’acquéreur aura constitué un patrimoine et le logement sera devenu un bien marchand comme les autres.

C’est en partie à ce constat que répond le couple formé par les organismes fonciers solidaires (OFS) et le bail réel solidaire (BRS) créés respectivement en 2014 et 2015[8].

Le bail réel solidaire : accéder à la propriété sans spéculer

L’idée de dissocier, dans la propriété immobilière, celle de l’assise foncière du bien de celle du bâti lui-même est ancienne et a fait ses preuves de longue date dans des pays comme le Royaume-Uni ou, avec des modalités différentes, aux Pays-Bas. L’idée d’importer ce type de mécanismes dans le droit français est également ancienne comme l’ont montré les travaux menés au milieu des années 1990 à l’initiative du ministère en charge du Logement[9]. Mais c’est plus précisément l’expérience des Community Land Trusts américains qui va progressivement faire école en se diffusant en Europe d’abord au Royaume-Uni et en Belgique, puis en France[10].

L’idée directrice du modèle est de cumuler la dissociation du foncier et du bâti avec une mission sociale du propriétaire du terrain qui garantit dans la durée le caractère non spéculatif de l’acquisition du logement.

Concrètement, le système français repose sur la création d’organismes sans but lucratif et agréés par l’État (les OFS), qui se portent acquéreurs de terrains, puis y font construire par un opérateur traditionnel de l’accession à la propriété (organisme de logement social, coopérative d’HLM, promoteur privé) des logements dont les prix de vente sont plafonnés[11] et vendus à des ménages sous conditions de ressources[12]. Le prix de vente, bénéficiant d’une TVA réduite à 5,5%, ne porte que sur la partie bâtie, ce qui permet, dans les villes où le foncier est cher, des économies allant jusqu’à 35% par rapport à une accession à la propriété classique.

L’acquisition du terrain est financée par des prêts de la Banque des territoires pouvant aller jusqu’à 80 ans. Ils peuvent, dans certains cas, donner lieu à des subventions de collectivités territoriales, lesquelles peuvent même accorder des exonérations de taxe foncière, ce qui est très rare. Pour l’OFS, l’équilibre de l’opération est obtenu en facturant aux propriétaires des logements une redevance correspondant à la location du foncier. Selon les cas, la localisation des opérations et l’existence de subventions des collectivités, cette redevance varie entre 0,50 et 3,50 euros/m² et par mois.

Ce schéma passant par la construction de logements neufs est à ce jour la modalité la plus fréquente de mise en œuvre du modèle, mais d’autres méthodes sont possibles telles que l’acquisition d’immeubles existants, avec ou sans travaux d’amélioration, ou la vente de logements sociaux à leurs occupants par un bailleur HLM ayant obtenu son agrément d’OFS.

Le ménage accédant à la propriété signe avec l’OFS un bail réel solidaire (BRS) pour une durée comprise entre 18 ans et 99 ans. Ce bail est dit « rechargeable », c’est-à-dire que sa durée repart à zéro à chaque cession ; sa durée est donc potentiellement infinie. La revente des biens est encadrée par le bail ; elle se fait obligatoirement à un ménage répondant aux conditions de ressources (cela s’applique aussi en matière de succession, si ce n’est pas le cas, les héritiers sont dans l’obligation de revendre). Le prix de cession garantit à l’acquéreur de retrouver sa mise, mais est limité à la valeur initiale actualisée par un indice choisi par l’OFS[13]. Le principe du BRS permet donc d’éviter la spéculation foncière (le foncier n’est jamais revendu) et immobilière (les plus-values sont plafonnées) ; il garantit la pérennité d’un logement à prix abordable. C’est d’ailleurs cette pérennité qui a justifié que le législateur intègre les logements sous BRS dans le calcul du quotas de 25% de logements sociaux rendu obligatoire par le loi SRU de décembre 2000.

Des OFS partout en France : un couteau suisse de l’accession sociale ?

On comprend dès lors l’intérêt suscité par ce modèle. L’association Foncier solidaire France qui promeut le dispositif comptabilisait 87 OFS agréés en France en avril 2022 et beaucoup de candidats dont les dossiers sont à l’étude.

Outre ce nombre déjà très important, on peut souligner la grande diversité des structures porteuses de ces organismes. Deux pôles principaux ressortent.

D’abord celui des collectivités territoriales. Les villes et agglomérations ont souvent été pionnières : les métropoles de Lille et Rennes, bientôt suivies par la Ville de Paris, la métropole de Brest, les établissements publics territoriaux d’Est Ensemble ou de Plaine Commune en première couronne francilienne[14]. On note aussi des départements tels les Yvelines ou la Vendée. Le modèle économique de ces OFS repose généralement sur l’apport de subventions aux acquisitions foncières permettant de limiter le montant des redevances.

Puis viennent les OFS créés à l’initiative d’opérateurs du secteur HLM. Ce sont principalement des coopératives, acteurs traditionnels de l’accession sociale à la propriété et dont la fédération nationale joue un rôle majeur de promotion du modèle. La Coop Foncière Francilienne, constituée par un réseau régional d’organismes d’HLM est l’une des pionnières de ce modèle fondé sur un large collectif d’opérateurs et centré sur la construction d’immeubles neufs sans dépendre de subventions locales. Certains organismes de logement social ont également obtenu individuellement l’agrément d’OFS pour mener leurs propres opérations ou pour commercialiser en BRS la vente de leur patrimoine.

À côté de ces deux pôles, d’autres configurations émergent, à l’initiative d’établissements publics fonciers (le Pays basque, l’Alsace, Centre-Val-de-Loire, le Doubs…), voire d’associations plutôt spécialisées dans l’insertion par le logement telles qu’Habitat et Humanisme qui travaille avec de grands promoteurs parisiens (Altarea-Cogedim, Quartus, Kaufman et Broad…).

Cette diversité d’initiatives, d’échelles, de modèles économiques et de modes de production différencie nettement le système OFS/BRS des autres modalités de l’accession sociale, souvent considérés comme trop rigides (le PSLA, par exemple, est réservé aux acteurs HLM et au neuf). C’est pour cela qu’il est devenu banal de considérer le système comme le « couteau suisse de l’accession sociale », largement ouvert à tous les acteurs du secteur et répondant à une vaste gamme d’attentes sociales, urbaines et économiques.

Un modèle vertueux, mais suscitant quelques incertitudes

Dans ses principes, la couple OFS/BRS semble donc réunir toutes les vertus que l’on pourrait attendre d’un mécanisme souple, ouvert et sécurisé. On comprend l’appétence qu’il génère chez toute la gamme des acteurs des politiques de l’habitat, des collectivités aux opérateurs.

Ce potentiel est bien réel même s’il est encore beaucoup trop tôt pour en tirer un premier bilan. De nombreuses opérations sont en cours de construction ou de commercialisation sur tout le territoire, mais le nombre de logements achevés et occupés par des propriétaires ayant signé des BRS se compte encore seulement par dizaines. Ce chiffre est appelé à augmenter très rapidement mais restera longtemps marginal dans un paysage national composé de plus de 17 millions de logements occupées par des propriétaires au sens traditionnel du terme.

Le foisonnement des initiatives locales et la diversité de leurs modèles illustre très positivement l’ampleur des attentes, mais elle peut soulever certains questionnement, voire des inquiétudes. D’abord sur le fait que le modèle trouve la même pertinence dans tous les contextes territoriaux. Quoi de commun, par exemple, entre le cas parisien où même à des prix inférieurs de moitié à ceux du marché, il faudra débourser 5 000 € par m², et celui créé par l’établissement public foncier du Doubs-Bourgogne-Franche-Comté ? Jusqu’à quel point, et avec quelle mobilisation de moyens publics peut-on encore considérer comme sociale une accession à la propriété à 5 000 € par m² ? À l’autre extrémité, quelle pertinence d’une propriété à droits limités là où l’avantage procuré par la soustraction du coût du foncier reste modéré ? L’avenir dira ce qu’il en est, mais on peut d’ores et déjà supposer que tous les OFS créés à ce jour ne survivront pas à ce type de questionnements.

Plus préoccupante est la surabondance des organismes dans de mêmes territoires. Le cas de l’Ile-de-France, comme souvent, en apporte une illustration par l’extrême. Le site de Foncier solidaire France y recensait dix OFS agréés en avril 2022, sans compter ceux en cours de création de Plaine Commune et d’Est Ensemble. Cette abondance reflète à la fois la volonté de collectivités de rendre directement visible leur politique de promotion de l’accession sociale à la propriété et celle d’opérateurs expérimentés, principalement issus du monde HLM, de développer une nouvelle offre de produits correspondant à leur mission sociale historique. Tous sont susceptibles de porter des opérations sur les mêmes territoires, ce qui fait craindre le développement d’une concurrence néfaste pour accéder au foncier, favorisant ainsi paradoxalement une surenchère sur les prix des terrains. Le modèle y perdrait son âme.

Soulevons enfin ce qui peut apparaître comme la question majeure de ce que Vincent Le Rouzic appelle dans sa thèse un régime de la « post-propriété »[15]. Quelle sera l’intensité de l’appétence des ménages pour un statut de propriété à droits limités, sans risque, mais sans véritable perspective de valorisation patrimoniale ? Sans qu’il soit possible d’en faire un recensement exhaustif, il semble qu’à ce stade la commercialisation des premières opérations ait été un succès, ce qui est encourageant. Mais il sera important, au cours des prochaines années, de se doter d’outils de suivi du dispositif et de son rapport avec les projets et les parcours résidentiels des ménages.

À partir de quel niveau de décote du prix de vente le modèle devient-il durablement attractif ? Quel poids les redevances foncières pèsent-elles dans le budget des acquéreurs ? L’acquisition en BRS est-elle un projet inscrit dans la durée ou une simple étape de constitution d’un capital avant d’aller vers la pleine propriété ? Autant de questions qui restent ouvertes à ce stade, mais dont les réponses, sans doute très diverses selon les contextes locaux, conditionneront la massification et la pérennité du modèle.