Analyse

En publiant le 9 mai 2023 un communiqué intitulé « Agir contre les fraudes (fiscales, douanières et sociales) » le ministre des comptes publics Gabriel Attal a un peu surpris son monde. Il énonce une série de mesures normatives et répressives qui, au premier abord, manifestent une réorientation de la politique de contrôle fiscale et innovent de différentes façons.

Ce programme annonce se focaliser sur les fraudeurs les plus importants, en particulier les entreprises multinationales : « La fraude est un poison lent de notre pacte social. Chaque fraude est grave, mais celle des plus puissants est impardonnable ». Ce choix est justifié par le fait que 80 % des droits redressés sont le fait de 10 à 15 % des dossiers. « À partir d’un certain niveau on doit être davantage contrôlé […] D’ici la fin du quinquennat, les contrôles fiscaux sur les plus gros patrimoines augmenteront de 25 %. Et les cent plus grandes capitalisations boursières feront désormais l’objet d’un contrôle fiscal tous les deux ans »[1]. 

Les médias ont fait à ce plan ambitieux un accueil prudent, mais plutôt positif. C’est le cas pour Les Échos : « Le gouvernement va intensifier les contrôles fiscaux des plus aisés » ; Le Monde « Notre priorité : faire payer ce qu’ils doivent aux ultra-riches et aux multinationales qui fraudent ». Selon Le Figaro, il s’agit de lutter contre la « lepénisation » des classes moyennes[2]. Libération titre « Au nom du fisc […] Gabriel Attal présente un plan qui cible les ultrariches et les multinationales ». Mais trois jours après Le Monde tempère : « Les failles du plan ATTAL contre la fraude fiscale[3] ».

À l’opposé, L’Humanité titre : « Plan anti-fraude : des moyens très éloignés des ambitions[4] ». La CGT des finances se montre très critique « aucun nouveau moyen n’est déployé, les annonces ne sont que des effets de communication qui ne sont pas à la hauteur des enjeux » (O. Villois[5]). Un autre jugement critique se lit dans Les Échos, où J. F. Pécresse voit là « un risque de populisme fiscal » : « Ce n’est pas en jetant l’anathème sur les grands groupes et leurs dirigeants, présumés coupables de fraude fiscale […] que notre pays confortera son attrait retrouvé auprès des investisseurs ».

Regardons de plus près les mesures annoncées qui présentent en effet deux types de limites : des limites de faisabilité et des limites d’acceptabilité sociale et politique.

Des limites de faisabilité

Annoncer que l’on va cibler en priorité la fraude des hauts revenus, ceux des particuliers et des entreprises, l’intention est louable, mais elle fait preuve d’une certaine naïveté. En effet, il s’agit des acteurs sociaux qui sont les mieux équipés et les plus habitués à se défendre, en particulier sur le plan fiscal. Comme aujourd’hui, au nom des bonnes relations à entretenir avec les administrés, les contrôleurs publics (en matière fiscale, risque industriel et autres) ont l’habitude de prévenir de leurs visites, à leur arrivée sur place ils risquent fort de se trouver face à un bataillon d’avocats et de conseillers fiscaux plus nombreux qu’eux et qui ne les aideront certainement pas à se repérer dans les fichiers et les archives comptables.

Une mesure est annoncée pour contourner ce problème, la création de « services de renseignements fiscaux », bien équipés techniquement et en compétence, ils devraient être en capacité de repérer les astuces de présentation comptable et les dissimulations. Cette nouveauté technique sera accompagnée d’une augmentation de 1 500 agents généralistes. Les syndicats ont eu beau jeu de répliquer que ces annonces sont loin de compenser la diminution des 4 à 5 000 agents qui a eu lieu depuis dix ans. Cette situation avait d’ailleurs conduit les inspecteurs à « maintenir le chiffre des contrôles » en s’attaquant aux cibles faciles comme les petits commerçants et entrepreneurs mal ou pas accompagnés sur le plan comptable et cherchant des astuces plus ou moins crédibles pour maintenir leur chiffre d’affaires dans un contexte de crise économique. La Cour des comptes dans son rapport 2010 avait relevé, elle-même, la quantité disproportionnée d’entrepreneurs du bâtiment portant des noms étrangers méditerranéens[6].

Les mesures annoncées vont exactement dans la direction inverse. Mais, jusqu’à quel degré seront-elles réalisables en termes de recrutement, de formation et de budget ? L’arbitrage du ministre de l’économie sera décisif.

Autre point d’incertitude, le poids des routines établies. La nouvelle orientation annoncée alourdira et complexifiera à l’évidence le travail des contrôleurs des impôts, un accompagnement professionnel sera nécessaire pour renforcer les qualifications et rendre acceptable « la chasse aux gros ». Rien n’est dit à ce sujet.

Autre mesure marquée par l’incertitude : celle des sanctions que le ministre des comptes publics voudrait plus sévères. Aujourd’hui, les principales pénalités sont des amendes fiscales dont on ne connait que les résultats globaux : sur la période 2017-2021, 9 milliards d’euros ont été encaissés, mais leur répartition est opaque. Que recouvre ce chiffre ? Combien y a-t-il eu de situations irrégulières constatées, combien de régularisations, combien de transactions ? À quels types de contribuables et à quels types de fraude ont-elles été appliquées ? Le flou est entretenu sur tous ces aspects. Et qu’en est-il du niveau de recouvrement effectif des sommes dues qui, selon la Cour des comptes, ne serait que de deux-tiers ? Comment passe-t-on de plus de 50 000 contrôles sur place à plusieurs milliards de droits dus et à quelques centaines de plaintes déposées en justice ? Le mystère est entier sur les étages de cette pyramide et sur les choix qu’elle suppose.

Cette volonté de « renforcer les sanctions pour les fraudes les plus graves » se heurte aussi à un autre problème structurel. Contrairement à ce que pourrait laisser croire les condamnations inégalées des banques suisses (amende de 4,5 milliards d’euros à l’UBS en 2020) ou de la famille Balkany (4 et 5 ans d’emprisonnement en 2020), la tendance des jugements pénaux est inverse et va dans le sens de la dépénalisation. Entre 2000 et 2018, le nombre de condamnations définitives prononcées a diminué de 16 % passant de 831 à 695.

Moins de poursuites pourrait signifier que celles-ci sont concentrées sur les dossiers les plus graves. Ce n’est pas le cas, car dans le même temps le niveau des sanctions a également diminué. Moins de peines d’emprisonnement ont été prononcées, passant durant la même période de 698 à 454 (- 35 %). En revanche, la durée moyenne des incarcérations a légèrement augmenté, passant de 9,6 mois à 11,6 mois), il en va de même du niveau des amendes qui passent en moyenne de 8 000 euros à 15 000 euros.

Mais l’essentiel ne se situe pas là. S’agissant de poursuites pénales, l’essentiel se joue dans les rapports entre l’administration fiscale et la justice (les parquets et les juges). Si la première a développé un tel niveau d’autorégulation-sanction, c’est en raison de la pusillanimité des juges qui classaient sans suite ou prononçaient des peines dérisoires pour les dossiers dont ils faisaient semblant de ne pas comprendre le sens des poursuites qu’on leur demandait. Certes, l’opportunité des poursuites leur échappait, et l’existence d’une Commission nationale des infractions fiscales créée en 1977 et effectuant le tri final des dossiers transmis aux parquets renforçait la suspicion. En fait, la CIF n’écartait qu’autour de 10 % des dossiers qui lui étaient soumis par les services de la DGI. Mais, conscients qu’ils ne maîtrisaient pas la matière qui leur était soumise (pourquoi ce dossier et pas tel autre ?), les magistrats ont longtemps résisté à l’application de peines sévères.

Cet imbroglio a fini par déboucher sur la dénonciation du « verrou de Bercy ». Il a fallu de longues négociations pour que celui-ci soit, non pas supprimé mais seulement amendé en octobre 2018. Seuls les dossiers dans lesquels plus de 100 000 euros de droits ont été détournés doivent être transmis automatiquement à la justice, ce principe est cependant accompagné d’une série de restrictions qui en limitent la portée. De plus, l’usage croissant des Conventions judiciaires d’intérêt public introduites en 2016 pour les grandes entreprises fraudeuses va dans le sens inverse à la pénalisation[7]. Bref, le ministre des comptes publics n’est pas près d’obtenir rapidement un durcissement des peines prononcées pour fraude fiscale. Quant à son idée d’imposer des « travaux d’intérêt généraux » (« En plus de payer son amende, le gros fraudeur fiscal ira repeindre le centre des impôts[8] ». Il faut y voir plus un trait d’humour qu’une proposition sérieuse. De façon générale la mise en œuvre des TIG[9] est délicate à organiser et demeure toujours peu usitée. Dans ces conditions on voit mal l’instauration d’un service TIG pour VIP…

Par contre, originale est l’annonce de la création d’un délit spécifique « d’incitation à la fraude fiscale […] par la mise à disposition de schéma de fraude ». Il s’agirait de sanctionner la proposition par tous moyens « de véritables kits de fraude et de sanctionner les personnes qui commercialisent des outils juridiques et financiers destinés à dissimuler des revenus ou patrimoines ». L’intention est louable, mais elle ne manquera pas de se heurter à la capacité de lobbying des grands cabinets d’avocats fiscalistes à s’opposer à une mesure qui briderait les revenus considérables que ces organisations, de plus en plus internationales, tirent de cette activité.

À côté de ces annonces dont la mise en œuvre est loin d’être avérée, s’ajoutent une série de propositions qui posent de sérieux problèmes d’application sociale et politique.

Des limites d’acceptabilité sociale et politique

Gabriel Attal et ses conseillers se sont sans doute inspirés en partie des travaux de Gabriel Zucman, reconnu aujourd’hui comme le meilleur spécialiste mondial de l’évasion fiscale et de la lutte contre les paradis fiscaux. Il vient d’ailleurs de recevoir pour ses travaux la médaille John Bates Clark, équivalente à un prix Nobel de l’économie. Il est simplement dommage que cette référence, pourtant décisive[10], n’apparaisse jamais dans le document gouvernemental. Pourtant Gabriel Zucman a aussi réalisé avec 130 députés européens un appel à l’OCDE et à l’ONU pour que soit adoptée une taxation des ultra-riches au niveau mondial. L’un des principaux résultats de Zucman est d’avoir montré que les plus grandes fortunes ne paient en moyenne que 2 % d’impôts sur leurs revenus[11].

Il souligne aussi que si les nouvelles obligations d’échanges d’information entre États permettent de connaître les montants et les revenus des comptes des clients non-résidents dans les paradis fiscaux, en revanche il est toujours impossible de connaître l’identité de leurs propriétaires. Sur ce sujet ultra-sensible, l’action internationale butte toujours sur un obstacle majeur. C’est pourquoi Gabriel Zucman a entrepris, avec de gros moyens, une recension – qu’il nomme « un cadastre » – des actifs financiers dissimulés, afin de permettre un jour leur taxation. Plus fondamentalement Zucman est préoccupé par les effets sur les inégalités sociales de l’optimisation et de l’évasion fiscale.

Le plan du ministère des comptes publics reprend un certain nombre de ces idées mais en les survolant. Ainsi, « pour combattre l’opacité financière, la France prendra la tête d’une initiative internationale en faveur de la transparence fiscale… l’objectif sera de disposer d’une connaissance complète de la détention du patrimoine mondial ». Cela ressemble fort, sans le dire et avec un grand flou, au projet de « cadastre des actifs financiers » de Gabriel Zucman.

De même, un volontarisme frôlant l’idéalisme est affiché lorsque le ministre des comptes publics aborde la lutte contre le serpent de mer des paradis fiscaux : « Certains profitent de la zone grise sur laquelle nous allons agir. D’autres utilisent des trusts localisés dans des États ou territoires non coopératifs, au Panama, aux Bahamas, ou dans les Îles Vierges britanniques. Je veux que nous allions y chercher des informations pour ouvrir des procédures[12] ». L’annonce est à peu près aussi crédible que celle de Nicolas Sarkozy déclarant en 2009 après le G20 de Pittsburg : « Les paradis fiscaux c’est terminé ».

Le dossier des « Panama papers » évoqué par le ministre n’a concerné qu’un cabinet conseil (Mossack Fonseca) et cela grâce à un lanceur d’alerte dont les informations ont été relayées par la Consortium international des journalistes d’investigation[13]. Aucun État tiers ou aucune organisation internationale comme le GAFI ou l’OCDE n’ont eu de rôle actif dans cette opération. Les États se sont contentés de tirer des bénéfices financiers de ces révélations. Quant aux deux autres territoires nommés, les Bahamas et les Îles Vierges britanniques, l’un est sous influence étatsunienne, l’autre de la Grande Bretagne, chacun de ces grands pays s’accommodant très bien de ces lieux de dissimulation fiscale. Gabriel Attal pense-t-il vraiment que le statut diplomatique de la France permettra aux nouveaux agents spécialisés de Bercy d’aller enquêter efficacement dans ces territoires ? Selon lui, la nouvelle centaine d’agents d’élite, formés pour cela, devrait pouvoir y intervenir à partir de 2025. Le défi est pour le moins ambitieux.

Une mesure nouvelle vise « à détecter et sanctionner les prix de transfert abusif des multinationales ». Un contrôle existe déjà, il sera renforcé en créant une « obligation de présenter en permanence une documentation complète de la politique de prix de transfert » qui permet aux multinationales d’exporter vers les sociétés mères situées dans les pays à faible imposition (Irlande, Pays-Bas, etc.) une série de frais comme le droit à l’image, les conseils stratégiques, etc. Cette mesure s’inscrit en continuité avec la décision européenne de décembre 2022 d’imposer une taxation minimale de 15 % des revenus des multinationales[14].

Mais pour des raisons jamais clairement explicitées, les gouvernements se refusent à adopter une mesure simple et cohérente qui consisterait, comme ce qui est imposé aux particuliers, à exiger des entreprises qu’elles paient nationalement des impôts sur la base du chiffre d’affaires réalisé dans chaque pays où elles commercent (pensons à Microsoft, Amazon et autres) et non pas sur la base du reliquat de chiffre d’affaires qui demeure une fois les différents transferts effectués vers la société mère.

Enfin, une mesure novatrice concerne les « sociétés-éphémères » qui disparaissent avec le produit de leur bénéfice, une fois des subventions publiques obtenues et une grande partie des actifs récupérés. Ces opérations se déroulent dans le cadre de fusions-acquisitions pour les sociétés qui n’ont qu’un seul actionnaire et que la maison mère veut absorber dans sa totalité. En principe, un certain nombre de déclarations administratives et fiscales sont à accomplir. Mais d’habiles entrepreneurs récupèrent les biens convoités et disparaissent sans s’acquitter de quoi que ce soit, en particulier des dettes fiscales et sociales. Mais toute la validité de ce contrôle suppose la capacité des autorités à repérer l’opération en cours et à identifier les meneurs du jeu avant qu’ils ne disparaissent. Objectif louable mais qui se heurte au ressort principal de la manœuvre frauduleuse : le secret, assuré le mieux possible.

Enfin, est annoncé la création d’un « Conseil d’évaluation des fraudes » présidé par le ministre. Il regroupera des « représentants des administrations compétentes, des personnalités qualifiées, des experts indépendants et des parlementaires » afin d’assurer la fiabilité des estimations faites par la DGFIP. Un nouvel instrument de mesure, pourquoi pas ? Mais l’appareil d’État français est encombré de comités divers dont l’utilité est régulièrement mise en doute.

Il aurait été plus audacieux, et sans doute plus efficace, de créer un Comité de suivi de la lutte contre la fraude fiscale. Nous l’avons souligné plus haut : beaucoup d’aspects de ces pratiques sont toujours opaques et on ne peut juger un programme public sur ses seuls résultats financiers. La façon dont ces résultats sont obtenus est beaucoup plus importante pour l’établissement de sa légitimité. Même en matière fiscale, la fin ne peut justifier à elle seule les moyens. De plus, pour sa crédibilité, un tel Comité devrait être totalement indépendant des instances gouvernementales et disposer de moyens administratifs et juridiques importants pour mener à bien ses investigations.

Ultime remarque. On peut légitimement se demander quelle sera l’effectivité de ce programme qui se présente comme fort ambitieux tant il est contraire sur beaucoup d’aspects à l’orientation générale que le président de la République a donné jusque-là à son action publique : de la valorisation des « premiers de cordée » à la protection des grandes fortunes et la réduction de la fonction publique. Peut-on faire le pari positif que, le Président ayant occupé il y a quelques années le poste le Monsieur Attal, ce plan n’ait pu être formulé sans son accord ? Sauf à le voir, une fois encore, gouverner « à l’annonce ».