Analyse

À la fin de l’année 2023, la question du statut de l’élu est revenue à l’agenda politique. D’abord par le biais du gouvernement lors de la Convention Nationale de la Démocratie Locale[1] (le 07 novembre dernier) puis par les délégations aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat et de l’Assemblée Nationale. Un petit jeu semble s’être installé entre le Gouvernement et les Parlementaires pour élaborer chacun ses propres recommandations en faveur des élus locaux.

Dans la liste des sujets abordés, la formation apparait encore comme un objet secondaire, derrière les indemnités ou la lutte contre les violences. Seule la question des dispositifs de reconversion professionnelle semble retenir l’attention à la défaveur de la formation suivie en cours de mandat.

Cette relégation de la formation peut s’expliquer par l’état actuel des droits auxquels les élus ont accès. Sur le papier, les élus locaux français sont en effet plutôt bien dotés. Deux dispositifs sont à leur disposition. Le premier, issu de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, oblige les collectivités locales à inscrire un budget annuel équivalent à une fourchette se situant entre 2 et 20% de l’enveloppe indemnitaire (maximale théorique et non pas celle réellement allouée). C’est le droit « historique » que l’on abrège souvent par l’acronyme « DFEL » (droit à la formation des élus locaux).

Dans ce cadre, les élus disposent d’un congé de 18 jours par mandat pour se former sur l’ensemble des thématiques qui entrent dans le cadre de leur mandat. Tant que l’organisme dispose bien de l’agrément du Conseil National de la Formation des Élus Locaux (CNFEL) et que la collectivité n’a pas atteint le seuil de 20% en une année, l’élu ne peut pas se voir refuser le droit de se former. Même l’employeur (théorique) de cet élu, s’il peut s’opposer une première fois à son absence en justifiant le caractère dommageable pour l’activité de la structure, ne peut pas s’y opposer une deuxième fois.

Le deuxième dispositif, plus récent, est le droit individuel à la formation des élus (DIFe). Il se caractérise depuis le 1^er janvier 2022 comme une enveloppe annuelle de 400€ versée par la Caisse des Dépôts et Consignations à tous les élus locaux dans la limite d’un plafond de 800€. Ce sont les élus qui reçoivent une indemnité qui cotisent à hauteur de 1% pour constituer un fond global de presque 19 millions d’euros redistribués à l’ensemble des élus locaux. La particularité de ce dispositif est qu’il autorise un double usage.

D’un côté les élus peuvent l’utiliser dans le cadre de leur mandat au même titre que le DFEL. Dans ce cas, les collectivités locales peuvent être légitimement sollicitées pour venir compléter jusqu’à 75% du prix d’une formation si l’enveloppe de l’élu s’avère trop limitée. Mais s’ils le souhaitent, les élus peuvent également se former dans le cadre d’une reconversion professionnelle sur n’importe quelle thématique reconnue au RNCP ou RS. Les élus peuvent alors financer tout ou partie de la formation grâce à leur compte CPF qui s’avère, dans ce cas bien précis, fongible avec les droits issus du mandat.

Mais, au-delà de son aspect univoque et consensuel, la formation des élus locaux est un sujet paradoxal. Malgré 30 ans d’existence en tant que droit attaché à l’exercice du mandat local, on estime que seuls 3 à 5% des élus locaux se forment par année. Pourtant, dans une période de complexification des mandats locaux (accroissement des normes, gouvernance de l’action publique) et face aux tensions auxquelles se confrontent les élus, la formation est présentée comme un outil pertinent pour les accompagner au cours de leur mandat et à l’issu de ce dernier.

L’erreur à ne pas faire serait de tirer comme conclusion que les élus locaux n’ont pas besoin ou ne sont pas intéressés par la formation. Pour comprendre la sous-utilisation de la formation par les élus, il convient plutôt de se concentrer sur deux aspects. D’un côté, l’inégale capacité d’accès des élus aux dispositifs et de l’autre le caractère ténu et dual du marché constitué par les organismes agréés.

Des droits de formation complexes et inégaux

Au-delà de la méconnaissance des élus de leur propre droit, l’un des principaux obstacles au recours des élus locaux à la formation est le caractère inégal des dispositifs auxquels ils peuvent recourir. Ce constat se mesure aussi bien pour le DFEL que pour le DIFe. Pour le droit issu des collectivités locales (DFEL), l’inégalité se situe au niveau de la répartition des moyens financiers selon la strate des collectivités locales.

Dans la mesure où le calcul du budget de formation se réalise sur la base d’un pourcentage de l’indemnité annuelle des élus (compris entre 2 et 20 %), les élus ne disposent pas des mêmes capacités de financement selon la taille de la collectivité dans laquelle ils siègent. Un élu régional ou départemental dispose théoriquement de plusieurs milliers d’euros par année pour se former alors que les élus des petites communes ne peuvent compter, au mieux, que sur une ou quelques centaines[2] d’euros. Il faut ajouter à cela que 62 % des communes n’inscrivent même pas de budget[3] de formation pour leurs élus. Ce qui démontre l’absence du contrôle des préfectures en la matière.

Cette différence de moyen se recoupe avec les conditions d’exercice des mandats. Contrairement aux petites et moyennes communes, la grande majorité des élus régionaux et départementaux vit le mandat comme la source principale de revenu et dispose d’une affiliation partisane. Ces deux éléments ne sont pas neutres au niveau de la pratique de formation. Dans la mesure où ils peuvent consacrer plus de temps à leur mandat et que chaque parti politique administre sa propre structure de formation, les élus régionaux et départementaux sont exposés à de fortes sollicitations pour se rendre disponibles et aller se former.

Ces encouragements passent souvent par les entourages politiques qui agissent comme des relais des organisations partisanes pour organiser et proposer des stages de formation aux élus des groupes politiques. De ce fait, il n’est pas tout à fait exact de dire que les élus locaux se forment peu. Dans les faits, cela dépend de quels élus nous parlons. De manière générale, si les élus locaux recourent peu au droit de formation issu de leur collectivité, c’est tout simplement que la grande majorité d’entre eux, dont 80 % siègent dans des communes de moins de 2000 habitants, ne disposent tout simplement pas, ou que de très peu, de moyen financier pour se former et de temps à consacrer spécialement à la formation.

Pour le DIFe, les choses sont un peu différentes. Pensé dès les années 2014-2015 par les parlementaires pour permettre aux élus de profiter d’un dispositif leur permettant de s’extraire de leur situation élective locale parfois peu propice à la formation, le DIFe se présente comme un dispositif dont l’accès est complexe ; il convient tout d’abord de s’inscrive sur la plateforme « moncompteformation.gouv.fr » au travers du dispositif « FranceConnect + », d’y retrouver ses droits (ou les réclamer en cas de problème[4]), de prendre en main l’ergonomie de la plateforme pour rechercher les formations selon le statut souhaité (salarié, élu en mandat, élu en reconversion professionnel) et acheter la formation en utilisant une identité numérique « La Poste » précédemment créée.

Pour pallier aux diverses charges liées à la formation (déplacements, repas etc.), les élus doivent avancer les sommes et demander les remboursements de manière dématérialisée. Autant d’étapes qui se transforment en obstacles pour des élus éloignés des pratiques numériques. Il y a en la matière une véritable rupture démocratique devant le droit à la formation des élus qui recoupe une fracture numérique.

De ce fait, le système actuel de formation écarte une grande partie des élus locaux qui ne peuvent tout simplement pas se former, malgré la présence de besoin ou de volonté de le faire. Ce constat se vérifie également du côté du marché, trop exigu et inégalement réparti sur le territoire pour répondre aux besoins.

Un marché sous dimensionné en cours de dualisation

Dans le flux des demandes d’agrément et de renouvellement, le marché de la formation des élus locaux compte actuellement 240 organismes agréés, soit un organisme pour un peu plus de 2000 élus. Il s’agit donc d’un petit marché. Contrairement au caractère relativement similaire des thématiques de formation proposées (principalement tourné autour des questions d’urbanisme, de finances et de communication), il ne s’agit pas d’un marché homogène.

D’un point de vue géographique, d’après le rapport d’activité 2021 du CNFEL, une grande partie des organismes de formation agréés se situe en Région Ile-de-France. D’un autre côté, dix-huit départements ne comptent aucun organisme agréé sur son territoire et plus d’une cinquantaine n’en dispose que d’un seul. De ce fait, selon leur emplacement géographique, les élus locaux n’ont pas tous accès à une offre de formation de proximité. D’autant plus que selon le type d’organisme auquel ils ont finalement accès (associations d’élus, entreprises privées, établissements publics etc.), la qualité et le contenu peuvent fortement varier.

Entre les formations de type « informatif » ou « d’échange entre paires » à des prix très bas (voir gratuitement) pour un nombre d’élu parfois important, les parcours diplômants ou certifiants, les formations militantes ou encore les formations de type « formation professionnelle continue », les offres proposées, sans dire qu’elles ne répondent pas à des besoins exprimés par les élus, respectent néanmoins des standards pédagogiques de nature diverses et ne peuvent que très difficilement être reconnues comme équivalentes en termes d’apprentissages effectifs.

Cette disparité entre les offres se confirme d’autant plus suite à la réforme de 2021 qui scinde le marché en deux parties. D’un côté, les organismes qui génèrent annuellement plus de 150.000€ de chiffres d’affaires via le DFEL et/ou DIFe sont tenus à partir du 1er janvier 2024 de se déclarer auprès de la Direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) pour y être reconnus comme des organismes de formation professionnelle et satisfaire à la certification Qualiopi. De l’autre, les organismes générant moins échappent à ces conditions et peuvent continuer de proposer des offres de formation ne répondant pas aux mêmes critères.

Cette situation pose un double problème. Pour les organismes concernés par l’obligation Qualiopi, les formations sont désormais organisées dans un cadre où les élus sont considérés par défaut comme des professionnels. Il s’agit alors de créer des formations autour d’objectifs pédagogiques évaluables tout en standardisant des procédés de travail permettant de répondre aux multiples critères du référentiel Qualiopi sanctionnés par des audits de suivi et de renouvellement tous les 18 mois.

De ce point de vue, au travers de ces organismes, la formation des élus locaux se professionnalise. D’un autre côté, en plus des inégalités géographiques et de moyens, les élus locaux subissent un marché à deux vitesses entre des organismes pris dans des contraintes « qualités » et le reste des organismes de formation non soumis aux mêmes obligations.

Cette introduction de dispositifs de contrôle issus de l’univers de la formation professionnelle est une réponse gouvernementale aux diverses dérives qui ont pu exister sur le marché de la formation des élus. Par exemple, faute d’encadrement, les organismes étaient libres de proposer les tarifs de leur choix. Ils pouvaient également faire passer des sessions d’informations, de sensibilisation, des repas, des réunions politiques, des universités d’été etc., comme des formations et les faire financer à ce titre. D’autres encore utilisaient la stratégie du « porte-avion ». Ils se faisaient agréés par le CNFEL pour entrer sur le marché et monnayaient la sous-traitance de leur agrément à des organismes non certifiés pour qu’ils accèdent aux élus.

C’est pour répondre à cet enjeu que de nouveaux dispositifs de contrôle, à l’instar de la double tutelle (CNFEL et DREETS) des organismes de formation les plus importants, ont été importé. Désormais, les organismes agréés doivent remettre un rapport annuel au CNFEL faisant état de leur activité de l’année passée et un Bilan Pédagogique et Financier (BPF) à la DREETS. Le CNFEL détenant la possibilité, en dernière instance, de suspendre ou retirer un agrément. Également, un Conseil d’orientation se trouve désormais annexé au CNFEL pour alimenter un référentiel des formations pour les élus. Enfin, une limite de prix de 80€ par heure et par élu a été imposée pour le DIFe.

Si tous ces apports semblent aller dans le bon sens, plusieurs critiques restent tout de même très actuelles. En 2021, pour que la plateforme du DIFe soit mise en fonction, un référentiel par défaut à dû être créé par la Caisse des Dépôts et Consignations pour permettre aux organismes de classer leur formation dans le logiciel EDOF. Deux ans plus tard, le référentiel officiellement rendu par le Conseil d’Orientation se révèle identique au premier, comme si aucune des discussions et débats tenus dans cette instance n’avait eu d’effet.

De même, il est difficile de concevoir comment le secrétariat du CNFEL peut, chaque année, analyser en profondeur et de manière exhaustive l’ensemble des 240 rapports envoyés par les organismes pour y repérer des anomalies. Il est plus plausible que le rapport soit, en lui-même et indépendamment de son contenu réel, un élément de preuve opposable aux organismes ne jouant pas le jeu pour suspendre ou ne pas renouveler l’agrément.

De manière plus générale, alors que la réforme de 2021 impose à une partie des organismes de se professionnaliser, ces mêmes organismes voient leur chiffre d’affaire diminuer. En cause, l’évolution entre un DIFe calculé en heure et cumulable sur tout le mandat (120h en tout) et un DIFe calculé en euros (400€ par année) et rapidement bloqué (800€ actuellement). Ce changement bouleverse les modèles économiques jusqu’à générer parfois des cessations d’activités (comme l’entreprise VIATIC dernièrement).

Dans ce cadre, une petite cinquantaine d’organismes de formation, principalement des entreprises impactées par la modification du DIFe, ont créé en 2021 la Fédération Nationale des Organismes de Formation des Elus Locaux (FNOFEL) dans l’objectif d’agir comme un groupe d’échange et de lobbying auprès du gouvernement et des parlementaires. Les différentes fins de non-recevoir reçues par leurs différents interlocuteurs gouvernementaux ou ministériels laissent à penser qu’en l’état, le marché de la formation des élus locaux n’évoluera pas de manière significative, malgré la volonté affichée par la ministre Dominique Faure, reconfirmée dernièrement dans ses fonctions, d’annoncer un « véritable » statut des élus locaux à l’horizon de l’été 2024.

Quelle place pour la formation dans un statut de l’élu réformé ?

Dans l’attente de la proposition de loi (PPL) concernant la reconnaissance d’un « véritable » statut de l’élu, les propositions faites par les deux assemblées concernant la formation des élus apparaissent comme peu applicables et réalistes. C’est le cas des propositions formulées par les députés Violette Spillebout (Renaissance) et Sébastien Jumel (PCF) ; 2 jours de formation obligatoire en début de mandat, doublement du plafond DIFe et rehaussement des budgets des collectivités, suppression de l’agrément du CNFEL, autorisation pour le CNFPT de former les élus des communes de moins de 3500 habitants.

Comment « obliger » les élus à se former en début de mandat sans régime de contrôle et sanction ? Surtout dans un contexte où 60% des communes n’inscrivent pas de budget de formation pour leurs élus ? En quoi l’augmentation des fonds DIFe permettra de résoudre les difficultés d’accès des élus à leur droit ? Comment la Caisse des Dépôts et Consignations peut-elle faire face financièrement avec ses 19 millions d’euros si, ne serait-ce que 10% des élus, décidaient de se former la même année[5] ? En quoi la suppression de l’agrément du CNFEL[6] entrerait en convergence avec les intérêts de l’Association des Maires de France (AMF) alors qu’elle dispose de son propre agrément comme un tiers de ses antennes départementales ? Pourquoi autoriserait-on le CNFPT à former les élus alors que cette mission lui a toujours été refusée au titre de la césure (pensée comme obligatoire) avec la formation des agents ?

À notre sens, une réforme pertinente du droit à la formation des élus devrait s’appuyer sur plusieurs éléments. Une désindexation du financement avec l’enveloppe indemnitaire des collectivités pour rompre la dégressivité des droits qui pénalise particulièrement les petites et moyennes communes. Un encouragement à la mutualisation intercommunale de la gouvernance et du financement de la formation des élus. Une incitation des préfectures à vérifier la bonne inscription des budgets formation des collectivités et de leur usage. Faciliter le recours au DIFe. Créer un parcours de validation des acquis de l’expérience (VAE) spécifique aux élus locaux et de le connecter avec les formations suivies en cours de mandat. Enfin, disposer de données annuelles (publiques et gratuites) concernant la pratique de formation et de reconversion professionnelle des élus locaux.

Nous avons tout à fait conscience que le sujet de la formation des élus locaux vient travailler la notion de professionnalisation des mandats et qu’il n’est pas aisé de manier cette question malgré son caractère consensuel (« il faut que les élus locaux se forment »). L’enjeu est effectivement de réussir à inscrire et stabiliser un véritable droit à la formation des élus (en le différenciant clairement de qui relève de l’information, de la sensibilisation, de l’animation, du conseil et de l’accompagnement d’équipe ou encore du coaching) sans pour autant euphémiser le caractère autosuffisant de la citoyenneté pour accéder aux mandats au profit de la notion, encore illégitime, de compétence.