Opinion

Emmanuel Macron, après Jean-Luc Mélenchon, a fait de la « planification écologique » un des arguments majeurs de sa campagne électorale. Un décret du 7 juillet 2022 concrétise cette promesse en créant un secrétariat général à la planification écologique auprès du premier ministre.

Une fois de plus, il ne s’agit que de communication car la planification écologique existe déjà, mais elle ne sert à rien et l’État s’est méthodiquement privé des moyens qui lui permettraient d’agir sur la transition écologique. Un autre chemin est possible.

La planification écologique existe déjà, mais ne sert à rien

Depuis 2015, en application d’une « loi de transition énergétique pour la croissance verte », le gouvernement élabore et révise régulièrement une « stratégie nationale bas carbone » (SNBC) qui « est la feuille de route de la France pour lutter contre le changement climatique » selon le ministère chargé de la transition écologique, qui ajoute : « elle donne des orientations pour mettre en œuvre, dans tous les secteurs d’activité, la transition vers une économie bas-carbone, circulaire et durable. Elle définit une trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre jusqu’à 2050 ». La dernière SNBC a fait l’objet d’un décret du 21 avril 2020 et elle couvre la période 2019-2033.

Pour faire bonne mesure, il faut ajouter à cette stratégie nationale bas carbone l’élaboration renouvelée de « programmations pluriannuelles de l’énergie » (PPE) dont la troisième du genre couvrira la période 2024-2034 et devra être conforme à la « loi de programmation énergie-climat » (qui doit être adoptée en 2023) dont le principe a été fixé par la « loi énergie-climat » adoptée à la suite de la convention citoyenne pour le climat et du mouvement des gilets jaunes. Vous n’y comprenez rien, c’est normal, personne ne peut rien y comprendre et l’on se demande si les parlementaires qui votent ces lois, à jets continus, y comprennent eux-mêmes quelque chose.

D’autant que la liste de ces « stratégies » est loin d’être close avec ces quelques rappels. Il faut y ajouter, notamment, une « stratégie nationale biodiversité », sans oublier la « stratégie nationale portuaire », la « stratégie villes durables et bâtiments innovants », « la stratégie nationale des perturbateurs endocriniens », la « feuille de route intelligence artificielle et transition écologique », le « plan national santé environnement », le « plan de résilience économique et sociale », la « stratégie nationale de santé » et beaucoup d’autres.

Nous devrions donc être tranquilles puisque disposant d’une solide planification écologique qu’il ne reste plus qu’à mettre en œuvre.

Mais qui connaît seulement le contenu de ces innombrables documents qui font chacun des centaines de pages ? Quant à leur mise en œuvre et à leur évaluation, n’en parlons pas ; personne n’en parle d’ailleurs.

Nous ne souffrons manifestement pas d’un manque de planification écologique, mais d’un excès de planification. Même l’Union soviétique n’en comptait pas autant. La réalisation de ces lourds documents représente une part considérable de l’activité des fonctionnaires, des associations, des élus. À peine adoptés, ils sont oubliés. Leur principal usage est d’alimenter la communication hebdomadaire du gouvernement, de donner l’illusion de l’action et de créer une sorte de brouillard d’information dans lequel tout le monde se perd, y compris ceux qui le créent.

En revanche, leur impact sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la préservation de la biodiversité et plus généralement sur notre environnement est difficile à déterminer.

Plutôt que de s’interroger sur les raisons de cet échec, Emmanuel Macron nous promet une planification encore plus « planifiante », grâce à la création d’un secrétariat général auprès d’Élisabeth Borne. On pourrait en rire si tout cela n’était pas la manifestation du délitement de la conduite des affaires publiques.

Pour planifier la transition écologique, il faudrait que l’État soit capable de planifier l’économie nationale, ce qu’il ne peut faire dans une France fortement intégrée à l’économie européenne et soumise à un droit européen supérieur au droit national.

Pour planifier la transition écologique, il faudrait que l’État puisse imposer que la France échappe aux principes de l’Organisation mondiale du commerce qui permettent à la concurrence internationale de ruiner l’essentiel des efforts réalisés.

Pour planifier la transition écologique, il faudrait que l’État contrôle effectivement les agents économiques, ce qui reste de nos entreprises industrielles, les banques, les services, ce qu’il n’a ni l’intention ni les moyens de faire. Dans cette situation, la planification écologique sera au mieux un manuel de bonnes pratiques que les agents économiques observeront… ou pas.

De plus, la planification produite par les administrations de l’État ignore les interactions entre les différents secteurs d’activité que les économistes, en dépit de leurs prétentions, ne peuvent anticiper. Elle repose sur une vision extrêmement simplifiée des comportements humains réduits à leurs aspects économiques.

Il y a cependant des comportements sur lesquels le gouvernement pourrait agir facilement, sans planification compliquée, mais se garde bien de le faire. Je pense aux profits exceptionnels réalisés par les groupes du CAC 40, notamment les groupes énergétiques qui n’ont d’autre raison que la flambée des prix dont une partie ne s’explique que par la spéculation dans le contexte de la guerre en Ukraine. Beaucoup de pays européens, même les plus libéraux comme le Royaume-Uni, ont taxé ces profits. Bruno Le Maire a considéré qu’il s’agissait d’un « comportement pavlovien ». Quelle idée aussi, lorsque l’on est ministre de l’économie et des finances et que l’on alerte tous les jours sur la gravité de la situation des finances publiques, d’aller chercher de l’argent là où il y en a !

Le groupe Total a par exemple enregistré un résultat net record de 13,5 milliards d’euros en 2021, dont la moitié résulte de la flambée des prix du dernier trimestre de l’année. Il va consacrer 2 milliards de ce bénéfice au rachat de ses propres actions pour en faire monter le cours et enrichir un peu plus les actionnaires. Rien à voir avec l’investissement productif mis en avant par Bruno Le Maire pour justifier la baisse continue des impôts sur les bénéfices des entreprises. Il faut tout de même signaler que dans le même temps, le groupe Shell qui enregistre un profit comparable à Total va consacrer 6 milliards de dollars au rachat des ses actions. La bourse a immédiatement sanctionné Total dont l’action a baissé de 2 %. Si après cela vous pensez toujours que la bourse contribue au financement de l’économie…

Enfin, on notera avec amusement que celui qui fut sans doute le plus libéral des présidents de la Ve République présente cette vieille notion de planification étatique comme la solution à tous nos maux, convaincu de réaliser ainsi un coup politique astucieux en volant à Jean-Luc Mélenchon une de ses principales idées.

Si la planification étatique ne marche pas et ne pourra pas marcher, c’est aussi parce que l’État s’est arrangé pour perdre progressivement tous les moyens d’action dont il disposait.

Un État incapable de tenir ce qu’il promet

Un gouvernement pléthorique et incohérent

Le gouvernement d’Élisabeth Borne compte 42 ministres et secrétaires d’État, ce qui en fait un des plus nombreux de l’histoire de la Ve République.

S’agissant de ce qu’il est convenu d’appeler la transition écologique, ce gouvernement partage entre plusieurs ministres des compétences que les précédents gouvernements avaient tenté de regrouper.

Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, Christophe Béchu, est assisté d’un ministre délégué chargé des transports, d’un ministre délégué chargé de la ville et du logement, d’un ministre délégué chargé des collectivités locales, d’une secrétaire d’État chargée de l’écologie, d’une secrétaire d’État chargée de la ruralité placée sous la double autorité du ministre chargé des départements et territoires d’outre-mer et de la secrétaire d’État à l’écologie.

La ministre chargée de la transition énergétique n’est plus placée sous l’autorité du ministre responsable de la transition écologique, alors que le rapprochement de l’écologie et de l’énergie était un des acquis de l’organisation des gouvernements précédents.

Le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle numérique est assisté d’un ministre délégué à l’industrie qui dispose de compétences importantes touchant aux matières premières et à l’activité minière.

Un secrétaire d’État à la mer dépend à la fois du premier ministre et du ministre de la transition écologique.

La complexité de la description de la répartition des compétences dans le domaine de l’écologie suffit à rendre compte de celle de l’organisation du nouveau gouvernement. Les chevauchements de compétences entre les différents ministres et secrétaires d’État sont la règle et l’on peut sans peine imaginer le désordre que cela va générer dans le fonctionnement quotidien des administrations chargées de répondre aux demandes de ces différents ministres et de leurs cabinets.

Les écologistes avaient salué, il y a quelques années, la création d’un grand ministère regroupant l’environnement, l’énergie et les transports. Ce regroupement disparaît et plus aucun ministre n’est chargé de défendre en tant que telle l’écologie. Ce dénouement était prévisible malheureusement.

On voit mal comment un fonctionnaire, le secrétaire général à la planification écologique nouvellement nommé, aussi doué soit-il, pourra jouer un rôle quelconque dans la cacophonie gouvernementale inévitable.

Le démembrement de l’État a conduit à son impuissance

La complexité de l’organisation de l’État ne se résume pas à celle du gouvernement. Depuis des années, les démembrements de l’État se sont multipliés sous l’influence de l’idéologie du nouveau management public, de la volonté d’imiter les pays anglo-saxons dont l’organisation serait par nature plus efficace que celle des pays latins, ainsi que pour satisfaire aux exigences du droit européen.

Le nombre des agences et des établissements publics ne cesse de croître. Ce qui était fait auparavant par les administrations centrales et déconcentrées de l’État a été confié à des établissements publics et à des agences qui ont progressivement absorbé les moyens financiers et les personnels compétents des administrations de l’État. Celui-ci n’exerce plus de rôle réel mais se console en pensant qu’il est le stratège d’une action publique qui lui a échappé en pratique.

Les opérateurs de l’État représentent aujourd’hui plus de 400 000 employés à temps plein et 20 % de la masse salariale de l’État, en plus de 63 milliards d’euros de dépenses annuelles, soit 15 % de la dépense publique. Ces opérateurs sont censés être sous la tutelle des administrations centrales de l’État. En réalité, moins de la moitié d’entre eux a signé avec son ministère de tutelle un contrat d’objectifs et de performance définissant ce que l’État attend. Pourtant, lorsqu’on a participé à la rédaction de ces documents, on sait à quel point ils sont creux et ne représentent en rien un moyen de contrôle de l’État sur ses opérateurs. Mais même cela doit être trop.

Au-delà de cet aspect bureaucratique, l’État a perdu les moyens intellectuels d’exercer véritablement un contrôle sur ses opérateurs à mesure que le temps passait. Les effectifs de ses administrations centrales ont fondu au gré des révisions générales des politiques publiques initiées par Nicolas Sarkozy et poursuivies par ses successeurs. Les fonctionnaires qui restent sont coupés de l’exercice réel des compétences de leur ministère, désormais exercées ailleurs.

La tutelle est un exercice impossible : soit les ministères conservent des effectifs importants, bien formés, ayant l’occasion de mettre en œuvre les politiques publiques de leur ministère ; ils seront alors en mesure de contrôler les établissements publics placés sous leur tutelle, mais ils feront doublon avec les effectifs des établissements publics et ce démembrement de l’État sera injustifiable. Soit les ministères diminuent les effectifs des services de tutelle (ce que la direction du budget leur impose) et les fonctionnaires qui s’y trouvent n’auront rapidement ni le temps ni les compétences nécessaires pour contrôler réellement les établissements dont ils sont chargés.

C’est ainsi que les opérateurs de l’État s’autonomisent progressivement, les fonctionnaires de l’État n’ayant plus qu’un rêve, le quitter pour rejoindre des établissements publics qui leur offrent des métiers plus intéressants, des perspectives de carrière et une meilleure rémunération.

Parallèlement à la multiplication des établissements publics, un grand nombre d’autorités administratives indépendantes ont été créées qui ont acquis un rôle essentiel dans la régulation de nombreux domaines de l’action publique. C’est le cas de la commission de régulation de l’énergie, du conseil de la concurrence, du conseil supérieur de l’audiovisuel ou de l’autorité des marchés financiers pour n’en citer que quelques-unes. Comme la chauve-souris de la fable de La Fontaine, les autorités indépendantes sont étatiques lorsque cela les arrange, c’est-à-dire dans leur pouvoir de créer de la réglementation et de sanctionner le cas échéant les infractions au respect de cette réglementation, dans leur mode de financement, mais elles sont indépendantes lorsque cela leur convient. L’administration de l’État fait preuve de beaucoup de prudence et évite de mettre son nez dans les affaires gérées par ces autorités indépendantes. Il prend soin de n’être pas trop désagréable dans les moyens qu’il leur accorde, budgétaires et en personnel, préférant faire porter l’effort sur ses propres services.

Pour compléter le paysage, il faut ajouter les 48 agences européennes qui sont le bras armé de la Commission de l’Union européenne et qui ont une action de plus en plus directe dans chacun des États membres.

Ainsi, privé de bras et de tête, l’État fait penser à ce chevalier du film Monty Python, sacré Graal qui, après avoir perdu ses bras et jambes dans le combat qui l’oppose à son adversaire, l’accuse de fuir lorsque celui-ci se désintéresse du combat.

La place prise par les cabinets de consultants, considérée il y a quelques semaines comme un scandale d’État, résulte largement de cet appauvrissement organisé de l’administration d’État pendant des décennies qui l’a rendue incapable de produire ce pour quoi elle a été constituée.

L’État n’a plus la compétence technique lui permettant d’agir

Alors qu’il prétend organiser la transition écologique, l’État s’est privé des forces qui lui auraient peut-être permis de jouer un rôle dans ce domaine.

Il l’a fait de deux façons.

D’abord en supprimant l’ingénierie publique. Pendant longtemps, les directions départementales de l’agriculture et celles de l’équipement ont aidé les collectivités locales à réaliser des réseaux de communication, des réseaux d’adduction d’eau, etc. En 2008, Nicolas Sarkozy a décidé de mettre fin à cette partie de l’action de l’État, dénommée ingénierie publique, réalisée par les ingénieurs des corps techniques de l’État. Il voulait ainsi faire des économies et satisfaire aux règles de la concurrence imposées par le droit européen qui condamnent cette intervention de fonctionnaires dans un domaine où peuvent intervenir des entreprises privées.

Depuis lors, les communes cherchent désespérément comment remplacer le service qui était rendu par l’État. Bien souvent ce sont les départements qui ont dû prendre le relais de ce que l’État a laissé tomber, mais sans disposer toujours des compétences techniques dont il disposait au travers de ses corps techniques. En abandonnant l’ingénierie publique, en se privant de l’expérience liée à l’intervention pratique de ses fonctionnaires dans la réalisation des investissements publics, l’État a perdu une partie de sa légitimité et beaucoup de savoir-faire.

Mais qu’importe, la technique n’a aucune importance aux yeux de cette génération de responsables politiques ; l’État a besoin de managers, c’est-à-dire de cadres dévoués qui appliqueront sans états d’âme les consignes qui leur sont données par les ministres et leurs cabinets.

Dans le même temps, les gouvernements successifs ont poursuivi une politique de réduction du nombre de corps de fonctionnaires qui constituaient les différents corps de métiers des ministères. Depuis 2008, les gestionnaires des ressources humaines de l’État considèrent que ces spécificités doivent disparaître au bénéfice d’un seul grand corps de fonctionnaires interchangeables, les « petits pois » chers à Nicolas Sarkozy. Emmanuel Macron qui en est le digne successeur pousse au bout cette politique. Il a supprimé non seulement l’ENA, sur laquelle il était facile de focaliser la colère publique, mais aussi le corps des préfets, le corps diplomatique, tous les autres corps de fonctionnaires issus de l’École nationale d’administration pour les fondre dans un corps unique de fonctionnaires interchangeables, ne devant leur position dans l’administration qu’à la décision du président de la République qui les nomme et nullement à un savoir-faire ou à une expérience particulière. Le sort des quatre grands corps techniques d’encadrement qui subsistent est entre les mains du président de la République.

Dans ces conditions, tout ce que l’État est capable de produire, c’est de la mauvaise littérature sur le développement durable, baptisée stratégie. Mais sa prétention à piloter ce qu’il appelle la transition écologique se heurtera à son incompétence technique et à son absence de relais sur le terrain car les services déconcentrés de l’État sont des déserts sur lesquels règnent des préfets qui pensent avoir tout gagné après avoir en réalité tout perdu au fil des réformes successives de l’administration territoriale de l’État.

Que faudrait-il faire ?

Ce constat ne signifie pas qu’il ne faut rien faire ou que rien n’est possible. Mais pour agir, l’État doit d’abord se remettre en ordre en chargeant le Parlement d’examiner tous les démembrements de l’État pour qu’il recommande le maintien des établissements publics et agences nécessaires et la réintégration dans les services de l’État de ceux dont l’existence est injustifiée ou affaiblit la capacité d’action de l’État.

Le Parlement devrait également être chargé de proposer la réduction du nombre des autorités administratives indépendantes, non pas en les fusionnant, mais en réintégrant dans les compétences de l’administration de l’État les transferts de responsabilités excessifs.

Il faut cesser de faire perdre un temps considérable aux administrations et au Parlement pour élaborer de multiples documents de prospective qui devraient être faits par des organismes de recherche, des partis politiques ou des ONG.

Le Parlement est là pour voter des lois qui autorisent ou interdisent, qui créent des droits ou en limitent l’exercice dans des conditions qu’il définit, sous le contrôle d’un juge. Il n’est pas là pour voter des textes programmatiques ou des déclarations d’intention.

Si les difficultés annoncées de fonctionnement du Parlement se confirmaient, on pourrait au moins espérer qu’elles permettront de limiter l’inflation législative à laquelle nous sommes soumis, qui porte atteinte à la démocratie.

La prolifération des normes, toutes catégories confondues, a progressé de 15 % pendant le premier quinquennat Macron. Nous ne savions pas que nos activités étaient si diverses pour qu’il existe 78 codes réunissant les règles qui s’appliquent à chacune d’elles. Le Journal officiel, déjà trop volumineux en 1973, représentait près de 12 000 pages par an. Celui d’aujourd’hui, devenu numérique, en occuperait plus de 30 000 s’il était imprimé. Quel citoyen peut se retrouver dans un tel fatras ? Quel candidat aura le courage de se présenter pour dire qu’il ne fera voter aucune loi nouvelle pendant son mandat pour mettre fin à cette folie normative qui réduit l’action à la production de textes de loi bavards et remis en cause à peine votés ?

Pour toutes ces raisons, il faut dire non à la soi-disant planification écologique, imposer à l’État de se ressaisir en se mettant en ordre pour agir dans les domaines où il peut faire quelque chose et lui demander de cesser de croire et faire croire qu’il peut agir dans tous les domaines. Mettre un terme à son ambition de contrôler l’évolution de la société quand celle-ci repose sur l’action combinée de 67 millions de citoyens qui ont d’abord besoin qu’on les laisse agir pour pouvoir faire le tri dans ce qui doit être encouragé et ce qui doit être arrêté. 67 millions de citoyens qui demandent « qu’on leur foute la paix », comme le recommandait avec sagesse Georges Pompidou lorsqu’il était président de la République.