Opinion

Même en l’absence d’un gouvernement légitime et de plein exercice, les manœuvres pour libéraliser l’enseignement supérieur et la recherche continuent. C’est ainsi que la direction du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), obtempérant à l’injonction de transformer l’institution en agence de moyens, a décidé, le 12 décembre dernier, d’attribuer un label « keylab » à 25 % des unités de recherche qu’elle « opère » – reléguant ainsi le gros des chercheurs aux incertitudes d’une situation d’infériorité et d’abandon.

Dans le même temps, l’ancienne ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (et ex-présidente de l’université Paris-Saclay) a réuni un parterre d’administrateurs triés sur le volet pour les inviter à redoubler de zèle afin de mettre en application les dispositions de la loi de programmation de la recherche (LPR), promulguée en 2020, qui permettent de liquider le statut de fonctionnaire des enseignants-chercheurs, d’étendre leur temps de travail, de libérer les frais d’inscription et d’accélérer la sélection en éliminant les formations non rentables. Toutes mesures qui justifient l’amputation de cinq cent cinquante millions d’euros de l’enveloppe consacrée à l’enseignement supérieur (le « programme 150 » du budget) dans le projet qui a été suspendu avec la censure du gouvernement Barnier.

En dépit de la valse des ministres de l’Enseignement supérieur et de la Recherche à laquelle on assiste depuis que les gouvernements français ne durent que quelques mois, le programme de dépérissement des universités et de démantèlement de la recherche se poursuit au nom d’un impératif : restructurer un système que sa « démocratisation » aurait rendu empâté, obsolète et inutilement coûteux. Et la découverte fortuite de la dette faramineuse qui s’est accumulée, comme « à l’insu » des gouvernants, offre aujourd’hui l’occasion de relancer une proposition : réserver les rares deniers de l’État aux seuls secteurs considérés comme capables de soutenir la concurrence européenne et mondiale.

Cette proposition n’a rien de vraiment inédit dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche où la devise « faire moins avec moins » s’est depuis longtemps substituée à celle qui enjoignait, dans les premières phases des « réformes » libérales visant à « dégraisser le mammouth », à « faire mieux avec moins ». On peut presque dire que cette substitution a préfiguré une transformation d’ensemble : le « faire moins avec moins » est devenu la nouvelle norme en matière de gestion de l’action publique. Examiner la manière dont elle s’est imposée dans ce domaine particulier permet de saisir les techniques que la politique de désengagement de l’État met en œuvre pour saper les services publics[1].

Les usages politiques du chiffre

Le mouvement de dérégulation et de privatisation de l’univers académique français est en cours depuis quelques décennies déjà. Une de ses étapes marquantes a été le sommet de Lisbonne de 2000, au terme duquel l’Union européenne a affiché l’objectif de devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde[2]. Pour parvenir à cette fin, un ensemble d’institutions de concertation et de contrôle ont été mises en place afin d’harmoniser les pratiques des établissements d’enseignement supérieur des pays membres. Cette entreprise a été conduite à partir de la « méthode ouverte de coordination », qui table sur la technique du benchmarking, c’est-à-dire la publication d’une batterie d’indicateurs de performance alimentés par les données statistiques standardisées produites par des systèmes d’information rendus homogènes et dont la comparaison est censée faire converger les politiques nationales vers un modèle unique[3].

C’est ainsi qu’un enchevêtrement de dispositifs d’évaluation a vu le jour, qui s’est ensuite développé au fil des années aux niveaux européen, national, régional ou encore local pour donner une consistance informationnelle à l’Espace européen d’enseignement supérieur[4]. Cette mise en chiffres généralisée a permis de soumettre l’administration de l’enseignement supérieur français aux règles de la logique gestionnaire, en faisant advenir la fusion des établissements, la sélection via Parcoursup, la réduction des offres de formation, l’incitation à l’apprentissage en alternance ou à la formation permanente. Cette « gouvernance » moderne a été consacrée, en 2007, par la loi relative à la liberté et la responsabilité des universités (LRU), instituant leur soi-disant « autonomie ».

Ce texte a introduit dans le raisonnement politique un principe tiré du raisonnement gestionnaire : l’efficacité, ou l’idée qu’une allocation de ressources peut être optimale, c’est-à-dire la meilleure possible relativement à l’« information » disponible sur les activités qui se déploient dans un domaine d’intervention de l’État, rapportée au niveau de financement qu’elles requièrent. Pour effectuer une opération de ce type, les services de l’administration ont recours à un appareillage statistique qui neutralise la teneur politique des décisions à prendre en les réduisant à un pur arbitrage monétaire. C’est ainsi que les droits sociaux garantis aux citoyens par la Constitution (santé, éducation, travail, justice, défense, sécurité, etc.) sont découpés en variables et indices afin d’établir une relation mesurable entre un résultat et la dépense qu’il engendre de façon à évaluer la pertinence d’une intervention publique à l’aide d’indicateurs de performance.

Dans ce dispositif, les dirigeants délèguent une part de leur pouvoir à une strate d’agents intermédiaires : les « manageurs ». Cette nouvelle couche de fonctionnaires, qui se présentent comme des auxiliaires implacables de la nécessité financière[5], détient un monopole de fait sur la confection et la diffusion des chiffres qui indiquent, de façon censément objective, les choix susceptibles de réduire la dépense publique. Et ce monopole s’est accru avec l’entrée en vigueur, en 2006, de la loi d’orientation de la loi de finances (LOLF), qui a entièrement reconstruit, à partir d’une quantification de la moindre des sommes engagées par l’État, l’architecture du budget de la nation et les modalités pratiques du contrôle qu’exerce le Parlement sur sa réalisation[6].

Avec le temps, il est pourtant devenu notoire que la brutalité avec laquelle les méthodes de gestion réorganisent l’activité de production a des conséquences délétères : appropriation des indicateurs de performance par des services qui, sachant lesquels il convient de renseigner, consacrent leur activité aux tâches les mieux valorisées ; baisse de la confiance interpersonnelle ; délitement des collectifs de travail ; compétition par la récompense au mérite ; focalisation sur les résultats immédiats plutôt que sur les effets à long terme. Et elle s’accompagne souvent de conduites irrationnelles de la part des équipes dirigeantes : compulsion à mesurer tout ce qui peut l’être ; prolifération de données dont la masse défie toute tentative de synthèse ; perte de temps et d’argent pour recueillir et traiter une information souvent inutile ; entraves au bon fonctionnement des services[7].

Or, en dépit de ses défauts et de ses carences, la « numérisation » des activités d’enseignement supérieur et de recherche se poursuit[8]. Il y a à cela deux bonnes raisons. La première tient à l’adaptabilité de l’instrument informatique : les techniciens du chiffre savent paramétrer les algorithmes qu’ils manient afin de leur faire produire des données appropriées à des exigences financières et réglementaires changeantes. C’est ainsi que le travail de la quantification permet de fixer des objectifs à l’action publique, qu’ils soient ajustés au « faire mieux avec moins », au « faire moins avec moins » ou au « quoi qu’il en coûte ».

La deuxième tient à ce que la mesure de la performance individuelle ou collective est un outil commode qui aide les responsables de l’administration à respecter (avec plus ou moins de latitude) le cadre budgétaire dicté par la représentation nationale tout en se défaussant sur les directions locales des détails de l’affectation des ressources allouées. L’invocation de l’objectivité du chiffre sert aux uns comme aux autres à désarmer toute critique au sujet des décisions délicates ou contestables qu’ils prennent pour se conformer à des instructions visant à assurer des « gains de productivité ». C’est cette façon de « gouverner au résultat » que la LRU officialise[9].

L’emprise de la logique gestionnaire

L’autonomie des établissements d’enseignement supérieur n’est pas une invention de la LRU. La loi Faure de 1968 visait expressément à assurer l’autonomie des universités ; c’était également la visée de la loi Savary de 1984. Un pas essentiel dans cette même direction a été accompli avec la politique de contractualisation décidée en 1989 qui, en obligeant les universités à négocier un contrat quadriennal avec leur ministère de tutelle, a inscrit dans la matérialité des rapports sociaux des établissements l’idée que chacun d’eux était une entité unique devant prendre en charge ses intérêts propres[10].

Ce que la LRU a modifié, c’est la conception même de l’autonomie. Comme le spécifie le titre de la loi, celle-ci est définie par l’association des notions de liberté et de responsabilité. Cette association repose sur un argument en deux temps : accorder l’autonomie est indispensable parce que, d’une part, l’État impose un carcan bureaucratique si serré à l’activité des universités qu’il interdit toute initiative et toute innovation (d’où le thème de la liberté) et que, d’autre part, ce qu’il se passe dans les établissements d’enseignement supérieur reste si totalement opaque que les pouvoirs publics ne savent pas à quoi est utilisé l’argent qui leur est alloué (d’où le thème de la responsabilité). La réponse à ce double défi consiste à soumettre les universités aux rigueurs de la description gestionnaire afin d’encadrer leur action en leur fixant des objectifs chiffrés et placer leurs présidents en position d’entrepreneurs garants de la réalisation de ces objectifs et de la réussite de leur établissement sur le marché mondial de l’enseignement supérieur[11].

La LRU a étendu la quantification gestionnaire aux contenus, modalités et résultats de l’enseignement supérieur afin de maîtriser les éléments de la « chaîne de production » d’où procèdent la diffusion du savoir, la délivrance des diplômes et les progrès de la recherche. C’est de cette façon que les critères de la concurrence ont fini par écraser tout autre manière de figurer le travail universitaire et la hiérarchie des disciplines en son sein. Incidemment, elle a contribué à exclure de l’ordre du représentable tout ce que les techniciens de la mesure sont incapables de chiffrer, comme, par exemple, les bénéfices de l’éducation pour les citoyens et la démocratie, l’entretien de la valeur attachée à la culture générale, le temps passé pour le plaisir ou pour explorer des pistes infructueuses. Telle est la condition à remplir pour approcher l’excellence.

Contrôler la quantification

Longtemps, la logique gestionnaire s’est déployée sur la base d’une conviction : la quantification permet de mettre fin aux prébendes, gaspillages et dérives budgétaires qui alourdissent indûment la charge fiscale qui pèse sur la collectivité. Et cette conviction a alimenté une croyance, répétée à plus soif par des gouvernants à court d’arguments : ce n’est pas en augmentant les budgets qu’on améliore les performances des politiques publiques. Comme la situation financière actuelle le démontre, les dispositifs inventés pour rationaliser le fonctionnement de l’appareil d’État sur la base de cette croyance – que ce soit la LOLF, la révision générale des politiques publiques (RGPP) ou la « modernisation de l’action publique » – ont conduit à la paupérisation des services publics sans jamais alléger le budget de l’État[12].

Pour les universités, le choix du « faire moins avec moins » revient à accélérer leur sous-financement afin de dissuader les étudiants les moins dotés d’aspirer à fréquenter leurs bancs en les orientant vers d’autres parcours de formation (publics ou privés)[13] et, pour la recherche, à ne conserver que l’infime partie d’activités jugées essentielles ou stratégiques pour la nation. Les professionnels des services publics peinent à contrer cette reconfiguration de leurs activités tant l’emprise du chiffre sur la politique a enfermé la réflexion dans les catégories statistiques de la définition financière et marchande des tâches qu’ils doivent encore remplir.

Pour s’extraire de cet enfermement et reprendre possession de la manière dont ils veulent exercer leurs métiers, des pétitions et des manifestations ne suffiront sans doute pas. Car ce dont il est surtout question, c’est de se déprendre de la conception gestionnaire de l’efficacité et s’opposer de façon raisonnée aux formes d’évaluation que les services de l’État et des établissements ont instituées[14]. À l’heure du « faire moins avec moins », s’engager dans cette voie semble de plus en plus relever de la gageure – ce qui n’empêche cependant pas quelques téméraires de le faire.