Analyse

Avait-on simplement laissé une poignée de parieurs fous user un système jusqu’à la corde ou fallait-il au contraire s’en prendre aux régulateurs qui, à cause d’une méconnaissance de ces parieurs, n’avaient pas assez fait évoluer les règles du jeu ? Au lendemain de la faillite de Lehman Brothers, peut-être trop abasourdis par ce choc, nous n’avions sûrement pas le recul nécessaire pour dresser ce bilan. Mais dix ans après, quelles leçons en matière de régulation pouvons-nous tirer de cet épisode ? Pour répondre à cette question, il peut être intéressant de s’écarter du domaine de la régulation financière déjà mainte fois étudié, pour se pencher sur celui de la fiscalité internationale. Car les secousses de l’effondrement d’une des plus grandes banques d’investissement américaines, ont eu des répercussions dans bien d’autres domaines que les activités des marchés financiers.

Il faut tout d’abord remonter à octobre 2008, moment auquel l’OCDE organisa un événement portant sur les questions de transparence et d’échange de renseignements, événement pour lequel le nombre de ministres souhaitant participer doubla soudainement. C’est alors que le sujet devint une priorité politique, pour deux raisons principales. D’abord parce que, dans un contexte de crise financière et de rationnement des deniers publics, s’attaquer aux questions d’optimisation et d’évasion fiscales se présentait comme l’opportunité de débloquer une source de revenus non négligeable, mais aussi comme un moyen de financer la croissance. Ensuite et surtout, alors que la question des inégalités de patrimoine et de revenus prenait de l’importance dans le débat public, il devenait insupportable pour l’opinion de laisser quelques intouchables se soustraire à l’obligation de payer ses impôts et de contribuer aux dépenses de l’État. Ce qui, de surcroît, entrainait le transfert de fait de la charge fiscale sur les autres contribuables. Il apparaissait de plus que c’étaient les mêmes acteurs à l’origine de la crise financière, notamment banquiers, comptables et avocats d’affaires, qui agissaient afin de permettre la réalisation de stratégies d’évasion fiscale visant à dissimuler les avoirs de certains contribuables (particuliers ou entités), et d’optimisation fiscale dite « agressive » ayant pour but de réduire au minimum l’imposition de certains groupes multinationaux.

Le sentiment d’impunité et d’inégalité né de ce constat, face à un des fondements du fonctionnement de nos démocraties modernes, est évidemment néfaste dans la mesure où il détériore la confiance des citoyens dans le système fiscal, et met ainsi en danger le principe fondamental de consentement à l’impôt (inscrit dans la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789), et plus intimement, à travers lui, le contrat social qui lie chaque citoyen entre eux et chacun d’eux à l’État.

Il émergea une commune volonté de réguler les comportements d’acteurs qui venaient justement d’être renfloués à coup de milliards de dollars ou d’euros d’argent public.

Face à ces problèmes, il fallut donc rapidement proposer des solutions efficaces. Ainsi, dès novembre 2008, le G20 initia une nouvelle dynamique dans l’ordre des relations internationales. D’un G7 restreint, nous passâmes à un G20 plus ouvert sur les régions émergentes et dont huit États n’étaient pas membres de l’OCDE. Il faut comprendre que cette coopération internationale fut le résultat de deux dynamiques différentes. D’un monde où l’OCDE représentait 60% du PIB mondial (PPA) dans les années 1990, de l’économie mondiale, on est passés à une époque où ses pays membres n’en représentent plus que 45% [1]. Conjuguons à cela, une dynamique interne aux pays occidentaux de remise en question des politiques menées jusque-là et défendues par les marchés financiers, et il en découle des pays prêts à coopérer afin de lutter contre le secret bancaire.

L’agenda politique se tourna alors vers la recherche de règles du jeu plus équitables, d’abord sur le plan national, afin de lutter contre les abus de certains contribuables en matière d’impôt et restaurer une concurrence commerciale entre les acteurs, mais aussi au niveau international, entre les pays à travers la recherche de règles plus justes qui limiteraient la concurrence fiscale dommageable.

Il émergea de ce qui précède une commune volonté de réguler les comportements d’acteurs qui venaient justement d’être renfloués à coup de milliards de dollars ou d’euros d’argent public, et qui par ailleurs avaient jusqu’alors participé à délocaliser des actifs et des profits vers des juridictions qui prélevaient peu ou pas d’impôt.

C’est alors vers l’OCDE que le G20 se tourna. Notre organisation avait déjà travaillé sur ce sujet depuis plusieurs années, mais avec, il faut l’avouer, un succès assez limité. Ce travail avait ainsi abouti sur la publication de listes de paradis fiscaux en 2000 et 2001. Pour l’anecdote et afin d’illustrer le défaut de coopération de l’époque, suite à ma prise de fonction à l’OCDE en 2007, je rendis visite au Premier ministre des Bahamas qui m’indiqua alors aimablement qu’il ne lèverait le secret bancaire dans son pays que si la Suisse en faisait de même, sans quoi cela reviendrait pour lui à céder gracieusement des recettes à la confédération helvétique.

À la suite du mandat confié par le G20 en 2008, l’OCDE présenta le 2 avril 2009 un rapport de progrès sur la transparence fiscale. Celui-ci constituait de fait une liste, qui comprenait l’Autriche, la Belgique, le Luxembourg et la Suisse… tous membres de l’OCDE. La lutte contre les paradis fiscaux s’étendait désormais à tout le monde, y compris au « Nord ». Ces différents États acceptèrent alors de donner une nouvelle direction à leurs politiques, et s’engagèrent à appliquer l’article 26 du modèle de convention fiscale de l’OCDE qui dispose que le secret bancaire ne doit pas être un obstacle à l’échange de renseignements entre administrations fiscales. Ce fut une importante première étape.

De la même manière que les marchés ont profité des innovations financières pour s’enrichir de façon parfois déraisonnée, les entreprises multinationales ont profité des failles en matière de régulation fiscale afin d’échapper à l’impôt.

Cependant, face à un ordre mondial chamboulé par l’émergence de pays que l’on aurait à l’époque qualifiés de « pays du Sud », ce besoin de plus d’égalité entre souverainetés impliquait aussi une plus grande inclusion de ces États qui ne voulaient plus se voir imposer des règles internationales et qui souhaitaient prendre part à la décision. C’est donc dans cette logique que le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales fut mis sur pied au sein de l’OCDE en 2009. Celui-ci permit d’une part de s’assurer que les engagements fussent bien transposés en droit interne, mais aussi que ses membres (aujourd’hui 153) soient tous inclus sur un pied d’égalité. Les membres travaillent ensemble avec un système d’« examens par les pairs », dans la mesure où ils s’évaluent entre eux. Depuis 2010, ce procédé a permis d’accompagner la mise en œuvre du standard sur l’échange de renseignements à la demande. En 2014, une étape importante fut la présentation d’un nouveau standard sur l’échange automatique de renseignements sur les comptes financiers. L’OCDE proposa ainsi de donner une dimension multilatérale à l’initiative FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) des États-Unis, qui n’était jusqu’alors qu’une législation unilatérale, certes efficace, mais ne bénéficiant qu’à ce seul pays. Avec aujourd’hui plus de 100 pays qui ont débuté l’échange automatique d’informations en septembre 2017 et en septembre 2018, le secret bancaire ne semble plus être qu’un antique vestige.

Ce travail sur l’échange d’informations accompli, restait alors à s’occuper des entreprises multinationales qui arrivaient à loger leurs bénéfices dans des juridictions où la fiscalité était très faible ou absente, alors même qu’aucune activité économique n’y était réellement exercée. Pour se remettre dans le contexte de l’époque, il faut se remémorer les images saisissantes des manifestations contre Starbucks ou Google au Royaume-Uni, qui ont aussi attiré l’attention sur le sujet. Dans les faits, ce problème prend son origine dans le manque d’adaptation des règles internationales face aux innovations induites par la mondialisation, notamment en matière de libre circulation du capital et de développement des technologies. De la même manière que les marchés ont profité des innovations financières pour s’enrichir de façon parfois déraisonnée, les entreprises multinationales ont profité des failles en matière de régulation fiscale afin d’échapper à l’impôt.

Cette utilisation du droit international a ainsi abouti à la dissociation de la localisation des profits de celle des activités. De surcroît, l’utilisation abusive des traités fiscaux a été facilitée par les services de banquiers et d’avocats spécialisés dans l’optimisation fiscale : toute une industrie s’est développée. Les chiffres sont éloquents : on estime par exemple qu’il y a aujourd’hui près de 10 000 avocats qui en vivent aux Pays-Bas. Ces pratiques d’optimisation fiscale ont été qualifiées de BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), pour « érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices ». L’OCDE a estimé que le manque à gagner pour les gouvernements se situerait entre 4 et 10% des recettes totales d’impôt sur les bénéfices des sociétés, soit entre 100 et 240 milliards de dollars chaque année au niveau mondial. [2]

Ainsi, en 2013, l’OCDE sur mandat du G20 a lancé un vaste plan d’action contre le BEPS [3]. Après seulement deux ans de travail, et toujours dans le souci d’obtenir un consensus entre les pays et d’associer tous les acteurs que sont les entreprises, les organisations syndicales, les universitaires ou encore les ONG ; l’OCDE a publié en octobre 2015 ses rapports finaux. Le projet BEPS vise au renforcement de la cohérence des règles fiscales internationales grâce à une meilleure coopération entre les pays, afin de s’attaquer au phénomène de double non-imposition. Il vise aussi à combattre l’utilisation abusive des conventions fiscales qui menace la souveraineté fiscale, et enfin le développement de la transparence des entreprises vis-à-vis des administrations fiscales (notamment par la publication de rapports « pays par pays » détaillant opérations, actifs et impôts payés), ainsi que des administrations fiscales envers les contribuables : c’est l’objectif des propositions visant à améliorer les mécanismes de règlement des différends. La priorité fut ensuite de s’assurer de la bonne implication des mesures du projet. Pour ce faire, le Cadre Inclusif sur le BEPS fut établi en 2016 pour permettre à de nombreux pays de travailler sur un pied d’égalité sur la mise en œuvre des normes. Il était particulièrement important que les pays en développement prennent part à cette initiative, et l’on ne peut aujourd’hui que se féliciter de compter 117 pays membres, dont une majorité de pays qui ne sont ni de l’OCDE ni du G20. Nombreux sont les États qui ont déjà transcrit une partie des 15 mesures du projet BEPS.

Beaucoup reste encore à faire, les efforts se concentrent désormais sur les questions de la fiscalité du numérique, ou plutôt, des défis provenant de la numérisation de l’économie.

Outre le fait qu’ils souhaitent avoir voix au chapitre, les pays en développement sont particulièrement touchés par le phénomène de BEPS, puisque l’impôt sur les sociétés représente une part plus importante de leurs recettes fiscales totales que dans les pays de l’OCDE : en 2017 et en moyenne, l’impôt sur les sociétés s’élevait à 8.9% des recettes fiscales de ces derniers alors qu’en comparaison, ce ratio se situe en moyenne à 16% pour les pays à faibles revenus, selon le FMI [4]. C’est pourquoi la dimension du développement est apparue de plus en plus fondamentale dans notre action. L’offre de programmes d’assistance technique a été étoffée. Un des grands projets en la matière est l’initiative Inspecteurs des Impôts Sans Frontières, de l’OCDE et du PNUD, qui vise à renforcer les capacités des pays en développement en matière de vérification fiscale par le biais d’un transfert de connaissances sur le terrain. Ce projet a déjà rapporté 414 millions de dollars de revenus additionnels.

Ce type d’initiative est d’autant plus primordial quand on connaît les différents leviers que permet la fiscalité en matière de croissance inclusive. On peut ici penser à l’élimination d’incitations fiscales distortives et mal gérées dans de nombreux pays, l’élargissement des financements de la protection sociale ou bien la facilitation par la fiscalité de la transition du secteur informel vers le secteur formel. C’est également pour améliorer et accroître l’assistance aux pays en développement qu’en 2016, la Banque mondiale, le FMI, l’OCDE et l’ONU ont créé la Plateforme pour la collaboration fiscale, qui s’intéresse prioritairement à la manière dont la fiscalité peut servir au développement des États (c’est l’idée de « mobilisation des ressources intérieures », qui compte parmi les Objectifs de développement durables des Nations-Unies), avec pour but final d’améliorer leurs systèmes fiscaux afin qu’ils deviennent moins dépendants de l’aide publique au développement.

Beaucoup reste encore à faire. Dans la lignée du projet BEPS, qui avait ouvert le débat sur ces questions, les efforts se concentrent désormais sur les questions de la fiscalité du numérique, ou plutôt, des défis provenant de la numérisation de l’économie. L’idée est qu’en se penchant sur les innovations liées aux business models du numérique, l’on puisse anticiper l’adaptation de la régulation, et ne pas, comme en 2008, se retrouver devant le fait accompli. C’est dans ce contexte que l’OCDE a présenté en mars 2018 un rapport intérimaire sur les enjeux liés à la numérisation de l’économie. L’objectif est double : d’une part, il est nécessaire de comprendre la façon dont le numérique remet en question le lien entre présence physique et imposition des profits, et de l’autre il faut saisir les opportunités qui s’offrent aux administrations fiscales pour améliorer leur efficacité et leur relation avec les contribuables. Le défi est de trouver une solution de consensus entre les pays, sur un sujet qui s’avère épineux. Trois groupes avec des positions différentes ont été identifiés, le travail de l’OCDE est désormais de les faire converger. En parallèle, la Commission européenne cherche à mettre en place des dispositifs notamment de court terme afin de s’attaquer au problème.

Alors, que conclure de ce récit ? Est-ce que la crise économique et financière de 2008 a permis de tirer des leçons en matière de régulation sur le plan fiscal ? Certainement. Mais elle a aussi permis d’éclairer la dualité du rôle du régulateur : penser les bonnes règles du jeu, tout en anticipant les évolutions futures de l’économie mondiale. La crise financière nous a bouleversé par la violence qu’elle a engendrée, mais plus encore par ce qu’elle nous a signifié de nos sociétés à la vision trop « court-termiste » et trop peu ouvertes à la remise en question – alors même que les marchés et les échanges n’ont jamais été aussi ouverts.

Il y avait certes une part de responsabilité du régulateur étatique en 2008, pour ne pas avoir su anticiper de nouveaux comportements. Mais sa principale responsabilité reste d’avoir déserté le terrain de l’action pour n’adopter qu’un simple rôle d’observateur face aux évolutions financières et fiscales. Les avancées en matière de coopération fiscale internationale l’ont prouvé : lorsque les gouvernements s’unissent dans l’action, celle-ci est couronnée de succès. C’est donc très certainement cette voie qu’il nous faut continuer à explorer, par le multilatéralisme aussi bien sur le plan politique que technique, et ce, en gardant toujours à l’esprit qu’il vaut mieux regarder au large si l’on veut être sûr de bien prendre la vague.