Analyse

Depuis les années 80, les administrations des pays de l’OCDE se transforment avec la mise en place du New Public Management (Nouvelle gestion du secteur public) qui cherche à faire converger le mode de gestion des secteurs public et privé. En France, la circulaire Rocard du 23 février 1989 évoque le renouveau du secteur public, mais il faudra attendre la circulaire Juppé du 26 juillet 1996 portant sur « la mise en œuvre de la réforme de l’État et des services publics » pour instaurer une réflexion autour du périmètre de l’action publique. La LOLF[1] mise en place à partir de 2001 va initier une gestion orientée vers les résultats pour assurer « l’efficience » du secteur public[2]. Puis se succèdent, la RGPP[3] en 2007, la MAP[4] en 2012 et dernièrement l’« Action publique 2022 » lancée en 2017, cherchant à remplir trois objectifs : améliorer la qualité des services, « moderniser » l’environnement de travail des agents publics et réduire les dépenses publiques.

Parallèlement à ces différentes réformes de l’État, l’externalisation des services publics s’accélère depuis les années 90. Un rapport rédigé par le collectif « nos services publics[5] » estime à 160 milliards d’euros les dépenses d’externalisation[6] représentant près de 7 % du PIB en 2019. Le choix d’externaliser repose sur deux logiques inspirées par le modèle du New Public Management : la recherche de spécialisation pour rationaliser les coûts et la mise en place de dispositifs et d’instruments de gestion. Ainsi, certaines activités sont davantage concernées par l’externalisation. Le rapport « L’externalisation dans les services publics : jusqu’à 25 milliards d’économie », remis par l’entreprise Webhelp au ministre des Comptes publics en 2019, précisait que les activités dites de « supports » pouvaient être externalisées comme le nettoyage, la restauration collective, les ressources humaines etc.

Mais ce choix d’externaliser certaines activités a des effets sur les conditions d’emploi des agents concernés : passant d’une situation où ils étaient soit fonctionnaire ou contractuel de la fonction publique à une position de salariés de droit privé dans une branche spécifique qui fournit les services en tant que prestataire. Plus encore, le processus d’externalisation peut aboutir au fait que plusieurs collectifs d’emplois aux statuts différenciés se retrouvent sur un même site pour réaliser la même activité. Ainsi par exemple, l’externalisation des services de nettoyage et de restauration des collèges par les départements auprès d’entreprises prestataires peut, au moins pendant un temps, amener à ce que se côtoient des fonctionnaires, des contractuels de la fonction publique, des contrats d’insertion et des salariés des prestataires. C’est le cas dans le département des Yvelines qui, depuis le 1er janvier 2019, a externalisé ces deux activités dans les 116 collèges en créant avec Sodexo une société d’économie mixte nommée C’Midy.

Pour comprendre les effets de l’externalisation sur les conditions d’emploi des agents, il faut d’abord analyser le mouvement long de transformation de l’emploi public notamment pour ces agents en charge des missions de restauration collective et de nettoyage.

L’emploi dans la fonction publique : dynamique et structure de l’emploi (focus sur les agents de services et cuisiniers des établissements du secondaire)

Le besoin de flexibilité et la logique de rationalisation des coûts soutenus par le New Public Management entraînent dans le secteur public une gestion de la main d’œuvre correspondant, pour l’économiste Aurélie Peyrin, au modèle de la segmentation interne. Dans ce modèle, il existe une dichotomie entre les agents du « cœur » (les agents fonctionnaires et en CDI de droit public) et ceux de la « périphérie » (les agents en CDD et en contrats aidés) mais les deux groupes sont employés directement par le même employeur, ici l’employeur public.

Dès la création du statut de fonctionnaire en 1946, il existe la possibilité d’y déroger. Et depuis les années 2000, la croissance de l’emploi public repose sur les agents non titulaires plutôt que sur les fonctionnaires[7]. Pour autant, la part des non titulaires n’est pas la même selon les différents versants de la fonction publique. Le recours aux non-titulaires par les collectivités territoriales est important, ceux-ci étant particulièrement soumis aux règles de maîtrise de dépenses publiques[8] alors même que leurs compétences ont eu tendance à s’élargir et ; que leurs moyens de financement comme la dotation générale des finances et certains impôts locaux ont été supprimés (Taxe d’habitation ou plus récemment la cotisation sur la valeur ajoutée). Selon un rapport de la cour des comptes de 2020[9], entre 2010 et 2017 le nombre de contractuels dans la fonction publique territoriale a augmenté de 12,4 % sur les quatre filières : animation, technique (à laquelle appartiennent les agents en charge des activités de restauration), administrative et sociale.

En regardant, spécifiquement le cas des agents en charge des missions de restauration, nous observons un taux de croissance de ces agents de 10 % sur la période[10] et une contractualisation croissante. Ces agents, anciennement appelés TOS (techniciens et ouvriers de service), ont été transférés du ministère de l’Éducation nationale (de la fonction publique d’État) aux collectivités territoriales lors de la loi de décentralisation de 2004. Entre 2004 et 2019, le nombre de titulaires est resté relativement stable ; en revanche, le nombre de contractuels a presque doublé[11] sur la même période, cette évolution s’expliquant de différentes manières. D’une part, lors du mouvement de décentralisation de 2004, les collectivités territoriales, selon un rapport su Sénat[12], se sont plaintes du manque d’effectifs transférés. En effet, le personnel transféré était vieillissant et présentait un absentéisme élevé ; absentéisme et manque d’effectif compensés par cette augmentation des CDD. D’autre part, cette augmentation du nombre de contractuels a été d’autant plus forte que ces CDD sont souvent à temps partiels (augmentation relative si l’on résonne en EQTP [équivalent temps plein]). Concernant les emplois aidés, ils ont évolué de façon cyclique selon le choix des politiques de l’emploi des différents gouvernements (avec un pic sous le mandat de F. Hollande pour contrecarrer le chômage selon un rapport de la Cours des comptes[13]).

Finalement, le choix de transférer ce personnel de l’Éducation nationale vers les collectivités locales, puis cette contractualisation croissante de la main d’œuvre ont marqué les premières étapes avant la décision finale d’externaliser ces activités. Ce processus entraîne une nouvelle gestion de la main d’œuvre de l’emploi public avec l’apparition d’un marché externe, regroupant des salariés travaillant dans les services publics mais étant employés par l’entreprise prestataire.

Le cas du département des Yvelines : un processus d’externalisation qui accélère l’éclatement des statuts dans les équipes de travail

Depuis le 1er janvier 2019, le département des Yvelines a externalisé l’entretien et la restauration dans ses 116 collèges ; il s’agit du premier département à externaliser complétement ces deux missions[14]. Le département a choisi un partenariat public-privé avec Sodexo, une société d’économie mixte (Semop) nommée C’Midy (détenue à 65 % par Sodexo et 35 % par le département des Yvelines), pour un contrat d’une durée de 7 ans. Cette externalisation concernait près de 1 000 agents dont 520 agents titulaires, 220 agents contractuels et environ 220-240 contrats aidés. L’externalisation des activités de restauration et d’entretien dans le département des Yvelines n’a pas amené une homogénéisation des statuts sur le court terme, mais la superposition de quatre statuts dans les collectifs de travail avec des conditions d’emploi différentes.

Pour autant, ce processus d’externalisation a été marqué par une phase de mobilisation (avec plusieurs grèves entre novembre et décembre 2017 et près de 200 grévistes) qui a eu lieu entre l’annonce du projet d’externalisation et le vote à l’assemblée départementale (décembre 2017). Cette mobilisation a permis d’ouvrir des négociations avec l’employeur public permettant aux salariés en poste de maintenir leurs conditions d’emploi avec la mise en place d’un cahier des charges dans le contrat présenté au marché public.

Les agents titulaires ont tous été mis à disposition (MAD), c’est-à-dire que l’agent conserve son statut de fonctionnaire, continue à percevoir son traitement correspondant au grade qu’il occupe dans son administration, sa cotisation à la retraite, ses instances de représentation, les congés etc. La durée maximum de la MAD est de 3 ans renouvelables. Les anciens agents contractuels ont obtenu un CDI lors de leur transfert à C’Midy négocié par les syndicats et ont pu garder leur temps de travail, leur lieu de travail, leur ancienneté acquise au département et leur niveau de rémunération. Mais devenant salariés de C’Midy, ils signent un contrat de droit privé et dépendent de la convention collective de la restauration collective. Les contrats d’insertion PEC (Parcours emplois compétences) sont également sous un contrat de droit privé avec C’Midy mais sont sélectionnés par l’agence d’insertion des Hauts-de-Seine et des Yvelines appelée Activit’Y.

Enfin, les nouveaux entrants signent un contrat avec C’Midy mais ne sont pas couverts par les accords collectifs négociés (cahier des charges). Ces nouveaux entrants sont soit embauchés en CDI ou en CDI dit « intermittent [15] » (CDI-I), c’est-à-dire avec des périodes non travaillées (correspondant aux vacances scolaires) et non indemnisées par des allocations chômage. Ces quatre catégories de salariés (agents MAD, anciens contractuels devenus CDI, salariés en contrat PEC, et nouveaux entrants en CDI ou CDI-I) se côtoient au sein des collèges et font partie des 1 200 « collaborateurs » de C’Midy. Pour autant, ils ne relèvent pas tous du même employeur, et ne sont pas tous couverts par le cahier des charges créant des différences de conditions d’emploi entre les catégories de salariés.

Des différences de conditions d’emploi dans les collectifs de travail et la disparition progressive du statut de fonctionnaire

Les salariés de C’Midy peuvent être licenciés pour différents motifs (économique, faute grave, inaptitude physique[16]) tandis que les agents titulaires peuvent être reclassés en cas d’inaptitude physique par exemple. Les droits rattachés au statut créent également des tensions dans les équipes de travail et des difficultés de management. Les fonctionnaires territoriaux auraient plus d’avantages sociaux comme par exemple des jours supplémentaires pour la garde d’enfants malades.

Par ailleurs, en matière de dialogue social, les salariés de C’Midy et les agents fonctionnaires ne relèvent pas des mêmes instances de représentation rendant difficile la négociation collective des conditions de travail communes. Les fonctionnaires dépendent des instances consultatives du département (Comité technique, commission de réforme, CHSCT, commission administrative paritaire) qui examinent les questions individuelles comme le déroulement de carrière, la retraite pour invalidité, les procédures de reclassement, disciplinaires etc. Pour les salariés de C’Midy, cette dernière n’étant pas considérée comme une entité administrative indépendante mais comme une filiale de Sodexo ; aussi, son comité social et économique (CSE) est celui du CSE Ile-de-France qui couvre l’ensemble des segments de l’entreprise Sodexo (éducation, santé médico-sociale, entreprises, etc.) et de ses filiales (Sogeres, La Normande, C’Midy, Sagere). De plus, C’Midy n’a pas d’élus au CSE mais deux délégués de proximité[17] qui interagissent avec les élus au CSE. Cette concentration de segments et de filiales, mais aussi le fait de ne pas avoir d’élus directs au CSE limitent la discussion sur les projets économiques et les conditions d’emploi à C’Midy.

Enfin, les pratiques de rémunération sont, elles aussi, différentes entre les catégories de salariés. D’une part, les logiques de fixation du salaire sont distinctes entre les agents fonctionnaires et les salariés de C’Midy, puisque les fonctionnaires dépendent de la grille indiciaire des agents ATTEE (adjoint techniques d’établissements d’enseignement) tandis que les salariés C’Midy dépendent de la grille de salaire de Sodexo (segment éducation), ce qui ne permet pas de donner des perspectives d’évolution de salaire relativement aux passages d’échelon dans le secteur public qui assure une évolution du traitement versé. Et d’autre part, les agents de catégorie C de la fonction publique touchent certaines primes qui valorisent la technicité de leurs missions[18] et suivent une logique d’intéressement[19], mais ne sont pas concernés par le treizième mois prévu par la convention collective de la restauration collective et la participation salariale, n’ayant pas signé de contrat de travail avec C’Midy.

En matière de temps de travail, les fonctionnaires MAD et les anciens contractuels couverts par les accords négociés ont un temps de travail annualisé de 1 572 h (inférieur aux 1 607 h du 35 h/semaine classique puisqu’ils travaillent 40 h par semaine et sont en « récupération d’heures » pendant les vacances scolaires). Les autres salariés C’Midy sont, soit en CDI « classique » et donc à 1 607 heures en temps plein, soit en CDI intermittent travaillant entre 1 100 et 1 200 heures, ce qui correspond au temps d’ouverture des collèges. C’Midy s’inscrit dans une logique de rentabilité en cherchant à optimiser la masse salariale en préférant remplacer les agents titulaires partis en retraite par des CDI intermittents qui s’adaptent à la flexibilité de l’activité de restauration scolaire.

Finalement, la gestion de l’emploi public s’est transformée suite aux réformes successives de modernisation de l’État, avec une contractualisation croissante d’une part, et le choix d’externaliser certaines activités supports de l’autre. À travers l’exemple de la restauration collective et de l’entretien dans les établissements scolaires, nous avons pu voir que suite au transfert de ces agents vers les collectivités locales lors de la loi de décentralisation, l’éclatement des statuts s’est accéléré. Puis certaines collectivités locales ont choisi l’externalisation pour réduire les coûts et simplifier la gestion de ce personnel. C’est le cas du département des Yvelines avec C’Midy.

Si sur le court terme, à C’Midy nous observons un éclatement des statuts et contrats dans le collectif de travail, il devrait disparaître au fur et à mesure des départs en retraite des agents titulaires. Ils seront remplacés par des salariés du prestataire avec des conditions d’emploi plus précaires. Ainsi, sur le long terme, une homogénéisation des conditions d’emploi moins favorables relativement à celle de fonctionnaire de catégorie C se profile. Et le fait que C’Midy ne dispose pas d’un CSE propre rend difficile les négociations de meilleures conditions d’emploi pour ces nouveaux entrants.