Opinion

Est-il encore possible dans le pays de Voltaire et de Camus de proposer une analyse raisonnée des propositions constitutionnelles du président de la République ?

En 1974, l’ouverture de la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou soixante sénateurs fut moquée et qualifiée de « réformette » alors que chacun s’accorde, aujourd’hui, à reconnaitre qu’elle a profondément modifié le mode de production des lois puisque, depuis cette date, le vote parlementaire ne suffit plus pour faire la volonté générale, il faut encore qu’il respecte les principes constitutionnels.

En 2008, la révision constitutionnelle fut immédiatement dénoncée « d’hyper-présidentielle » alors qu’elle redonnait au Parlement les moyens d’une co-production législative et à tout justiciable le droit de contester la constitutionnalité de la loi qui lui est appliquée lors d’un procès.

Aux jugements à l’emporte-pièce, qui permettent sans doute de faire le buzz, il faut préférer, au regard de ces précédents, une analyse critique, au sens de réfléchie. Et ce d’autant plus que le débat constituant peut faire évoluer les positions de départ.

La démocratie locale

Après avoir négligé voire ignoré les élus locaux, Emmanuel Macron a annoncé un acte 3 de la décentralisation qui aurait pour objet d’une part de permettre aux collectivités d’adapter les règles à leur environnement particulier et d’autre part de donner aux citoyens un droit d’initiative locale pour faire inscrire à l’ordre du jour des conseils les sujets qui les intéressent. Gadget ?

Parmi les critères retenus par Tocqueville pour qualifier une société de démocratique, la décentralisation effective et concrète est essentielle : « c’est dans la commune que réside la force des peuples libres, écrit-il, sans les institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté ». La réforme territoriale engagée par le président de la République pourrait donc favoriser cet esprit de liberté.

Les communes ont toujours été des lieux d’exercice et d’apprentissage de la démocratie. Au quattrocento, période de la première mondialisation où le Moyen-Âge cède progressivement la place à l’Époque moderne, les villes sont les grands centres politiques, économiques et culturels de l’Europe. Venise, Milan, Bologne, Florence bien sûr, Genève, Anvers, … sont des Cités-États, des Républiques où se fait la politique. Dans des rapports de forces complexes et changeants mais au près des citoyens qui, s’ils n’y participent pas toujours, voient, regardent et parfois surgissent sur la scène locale.

À Padoue, il existe un Palais, dit Palais de la Raison, construit au XIIIe siècle avec au rez-de-chaussée le marché, au premier étage l’administration de la ville et au second le tribunal. À tous les étages, la Raison comme pratique d’échanges : échange des biens, échange des idées, échange des arguments.

Dans ce moment de seconde mondialisation, les villes peuvent redevenir le lieu où se refondent la démocratie et la citoyenneté. Elles sont (re)devenues des centres de bouillonnement culturel, de l’innovation, de la recherche, de l’économie à haute valeur ajoutée mais aussi des villes confrontées au trafic, à l’accueil des populations, aux émissions de gaz à effet de serre.

Et, par leur proximité avec ces problèmes, les citoyens peuvent se mobiliser pour peser sur les décisions. Autant, ils peuvent se sentir incapables d’influencer les pouvoirs nationaux et encore moins européens ou internationaux, autant ils montrent de l’intérêt pour le « local » comme en témoigne la multiplication des comités de quartier, des services d’échanges locaux et le succès de listes « citoyennes ».

En donnant aux citoyens le droit de faire inscrire une question précise à l’ordre du jour des assemblées locales, la réforme annoncée enlève aux élus le monopole de la décision et introduit un possible partage des pouvoirs entre élus et citoyens.

La démocratie parlementaire

Pour la faire vivre, le mode de scrutin est sans doute plus important que les dispositions constitutionnelles. Emmanuel Macron avait annoncé l’introduction d’une « dose » de proportionnel fixée à 15% en juillet 2018 portée aujourd’hui à 20%. Gadget ?

Alors que dans les espaces civil et public, s’épanouissent et se confrontent les idées et opinions politiques les plus diverses, au Palais Bourbon cette diversité se réduit d’un coup et si les débats sont parfois vifs, ils sont figés, artificiels et sans effet sur la production de la volonté générale chaque camp restant sur ses positions.

Pour que l’Assemblée (re)devienne le lieu du débat politique, le lieu de la construction et de la mise en forme de la volonté générale, elle doit (re)devenir la chambre où se répercute le pluralisme politique des espaces civil et public. Et le seul instrument possible de cette transformation démocratique est l’élection des députés selon le mode de la représentation proportionnelle ou avec une forte dose de proportionnel.

« La gestion des mutations engendrées par la crise nécessite une capacité élevée de dialogue social et de débat politique ; le scrutin majoritaire ne facilite ni l’un ni l’autre ». Ces propos, tenus par Pierre Joxe lors de l’introduction du scrutin proportionnel en 1985, sont, plus encore aujourd’hui qu’hier, pertinents ; le système majoritaire durcit artificiellement les antagonismes, produit des députés godillots et nuit à la recherche politique de compromis.

Reconnectée par une dose de proportionnel à la diversité politique de la société qui pourra ainsi s’y reconnaître, l’Assemblée nationale retrouvera la confiance des citoyens et avec elle la légitimité et l’autorité nécessaires à son positionnement au centre de l’espace politique. Ouverte sur la société, elle portera et fera vivre dans cet espace le pluralisme politique qui ne restera plus bloqué aux portes de l’État.

La démocratie sociale

Emmanuel Macron a annoncé vouloir remplacer le Conseil économique, social et environnemental par une Chambre de la participation citoyenne composée des grandes forces vives économiques, sociales et associatives du pays et de citoyens tirés au sort afin, a-t-il dit, « de représenter pleinement la société dans toute sa diversité et sa vitalité ». Un tirage au sort de 150 citoyens devrait même être organisé « dès le mois de juin » par le CESE actuel. Gadget ?

Dans la culture politique française, l’idée d’une « troisième chambre sociale » a mauvaise réputation. Spontanément, elle est associée à Vichy, aux projets constitutionnels de Pétain, au corporatisme et au fascisme. Ce qui fait beaucoup ! Et ce qui est injuste car elle est présente et depuis longtemps dans la pensée progressiste.

Celle, par exemple, d’un Léon Duguit, professeur de droit et collègue d’Émile Durkheim, affirmant, en 1895, que « si l’on veut que le Parlement soit une exacte représentation du pays, il faut qu’il soit composé de deux chambres, dont l’une représentera plus particulièrement les individus (la Chambre des députés) et dont l’autre (le Sénat) représentera plus particulièrement les groupes sociaux ; un pays où la double représentation des individus et des groupes n’est pas assurée n’a point de constitution » [1]. La formule est forte et sonne comme le commandement constitutionnel du futur modèle politique.

Celle, dans le monde politique, d’un Pierre Mendès-France considérant, en 1962, « qu’à côté de l’Assemblée qui exprime les diversités idéologiques et politiques, la présence des groupes socio-professionnels est devenue nécessaire dans une seconde assemblée ».

L’identité politique troublée d’une troisième chambre renvoie, plus fondamentalement, à la difficulté de penser politiquement la question dite des « corps intermédiaires » et de la société civile. Le malentendu vient de la loi Le Chapelier du 29 septembre 1791 qui interdit toutes les « corporations des citoyens du même état ou profession » et dont le préambule précise que « nulle société, club, association de citoyens, ne peuvent avoir, sous aucune forme, une existence politique, ni exercer aucune action sur les actes des pouvoirs constitués et des autorités légales ; sous aucun prétexte, ils ne peuvent paraître sous un nom collectif, soit pour former des pétitions ou des députations, soit pour tout autre objet ».

1789, c’est d’abord cela : l’anéantissement des « corporations », celles qui regroupaient les personnes d’une même profession comme celles qui pouvaient regrouper des citoyens partageant les mêmes idées politiques. Abolir la monarchie, c’est abolir les corps intermédiaires. Fonder le nouveau régime, c’est fonder le citoyen. Désormais, il n’y a plus d’intérêt intermédiaire entre l’intérêt particulier de chaque individu et l’intérêt général ; le lien se fait directement entre chaque citoyen pris isolément et l’État ; toute forme qui pourrait séparer les citoyens de l’État est condamnée.

Dans la foulée de ces circonstances historiques s’est construit un discours politique qui en a généralisé la portée en présentant les corps intermédiaires comme la figure d’un passé non démocratique et l’État comme l’instrument de la modernité démocratique. En conséquence, aujourd’hui encore, toute proposition reconnaissant une place et un rôle aux corps intermédiaires dans la détermination de la politique du pays est, immédiatement, accusée au mieux de faire régresser la France à l’état pré-moderne, au pire de détruire la France.

Or, si les lois donnent beaucoup aux gens importants et peu aux « petites gens », c’est parce que les premiers sont visibles institutionnellement alors que les seconds ne le sont pas et sont obligés d’occuper les ronds-points et de mettre des gilets jaunes pour se faire voir. Là est le problème constitutionnel. Tant que la bourgeoisie a été invisible, elle a été sans droits. Tant que les gens de peu resteront invisibles, ils n’auront pas de droits.

Pour qu’ils deviennent visibles, il faut une assemblée qui les présente, qui les fasse monter sur la scène publique et qui leur donne une voix dans le débat politique. Comme l’a fait, en 1789, le Tiers-État en inventant l’Assemblée nationale, en 2019, la Chambre de la participation citoyenne peut être cette assemblée qui maintient la visibilité des « gens de peu » dans le processus de fabrication des lois et des politiques publiques.

Cette assemblée pourrait avoir trois compétences. D’abord, organiser la consultation du public pour éclairer les pouvoirs publics sur les conséquences sociales et environnementales à long terme de leurs décisions. Ensuite, accueillir les pétitions des citoyens, les analyser avec les pétitionnaires et des citoyens tirés au sort et les transmettre à l’Assemblée nationale et au Sénat pour que ces assemblées répondent à ces initiatives citoyennes. Enfin, être saisie systématiquement de tous les projets de loi à caractère économique, social et environnemental et devra donner son avis avant celui du Conseil d’État et avant la délibération du Conseil des ministres.

La démocratie référendaire

Emmanuel Macron a proposé qu’un million de citoyens puissent demander au Parlement de délibérer sur un projet de loi et, à défaut, ce projet serait soumis au référendum. Gadget ?

Il faut bien convenir que cette proposition inverse la procédure actuelle du référendum d’initiative partagée. Depuis son introduction dans la constitution en 2008, il est, en effet, resté cloué au sol. Il est sorti du garage le 10 avril 2019 quand 250 parlementaires issus des groupes de droite, du centre et de gauche ont signé une proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public des Aéroports de Paris et demandé, en application de l’article 11 de la Constitution, que cette proposition soit soumise au vote du peuple. Mis sur la piste, il n’est pas sûr cependant que le RIP puisse décoller.

Le premier obstacle est le Conseil constitutionnel qui doit vérifier si la proposition a un objet économique – ce qui, ici, ne fait pas de doute – et si elle n’a pas « pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an » car, dans cette hypothèse, un RIP n’est pas possible. À supposer ce premier obstacle passé, il faudrait ensuite que la proposition référendaire recueille la signature de 4,5 millions de citoyens en neuf mois. Soit 15 300 signatures par jour ! Ce deuxième obstacle passé, le gouvernement peut bloquer la proposition référendaire en décidant, dans un délai de six mois, de l’inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale ; et si le Parlement la rejette, le référendum ne peut avoir lieu.

Enfin, si au terme des six mois, la proposition référendaire n’a pas été inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, le président de la République la soumet au vote du peuple …mais la loi ne lui impose aucun délai pour le faire… La piste de décollage est – très – longue et, étant donné les différents délais, si le RIP décolle, ce sera en janvier/février… 2021. Avec la proposition Macron, l’initiative ne vient plus des parlementaires mais des citoyens et le seuil de recevabilité passe de 4,5 millions de citoyens à seulement 1 million.

Tout ceci ne fait évidemment pas une révolution ! Ni une démocratie continue ! Le modèle reste celui d’une démocratie représentative à l’intérieur de laquelle des « aménagements » sont apportés. Alors gadget ?

Pas sûr car ces « aménagements » ouvrent des logiques aux effets aujourd’hui insoupçonnables. La décentralisation peut conduire la France à rompre avec le jacobinisme ; le scrutin proportionnel, selon la « dose » retenue, peut conduire à une recomposition du système partisan ; le tirage au sort pour la Chambre de la participation citoyenne peut conduire à bouleverser les relations avec l’Assemblée national et le Sénat ; l’initiative législative citoyenne peut conduire à repenser la hiérarchie et la priorité des réformes.

Une révision de la Constitution trouve sa signification autant dans le texte qui l’exprime que dans l’usage qui en est fait. D’où la nécessaire mesure de l’analyse a priori…