Société

Les sols, la préfète et l’intérêt commun

Architecte-Urbaniste

Début décembre 2022, la préfète de l’Indre-et-Loire est évincée. Remplacée et restée depuis sans affectation, Marie Lajus devrait son départ aux pressions exercées par les élus locaux auprès du ministre de l’Intérieur à la suite de l’avis défavorable qu’elle a émis sur un projet immobilier. Au moment où l’Association des maires de France émet vingt propositions pour la mise en œuvre du « zéro artificialisation nette » de la loi Climat et résilience, que nous dit cette péripétie des rapports entre les services de l’État et les élus locaux, entre intérêts locaux et intérêt commun ?

Au cœur du parc boisé du parc du château de Louise de la Vallière est envisagé le Da Vinci Labs, un incubateur d’excellence dédié aux projets de startups « deeptech ». Porté par les élus du département et défendu par Alain Aspect, prix Nobel de physique 2022, il est financé en partie par le propriétaire des lieux, l’homme d’affaires Xavier Aubry. L’incubateur doit accueillir start-ups et chercheurs en quantique, biologie cellulaire et intelligence artificielle. Le service des bâtiments de France a formulé des réserves sur l’intérêt du projet, qui ne respecte ni le Code de l’urbanisme ni l’esprit de la loi Climat et résilience d’août 2021 puisqu’il se déploie sur une zone inconstructible.

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Suivant les conseils de ses services, la préfète a émis un avis défavorable qui a déclenché les foudres des édiles. L’affaire a été révélée par Le Canard enchainé dans son édition du 14 décembre. Selon le palmipède, les élus locaux se seraient plaints auprès du ministre de l’Intérieur de « l’exigence de certains services de l’État[1] » et de leur manque d’écoute, assurant ne pas avoir été reçus par la préfecture depuis quinze mois[2].

Gérald Darmanin affirme que la décision de démettre la préfète de ses fonctions n’a « rien à voir avec des projets immobiliers[3] ». Cependant, le ministre rappelle qu’un « représentant de l’État doit être inattaquable et respectable » sans citer pour autant le nom de la préfète. De son côté, le conseil municipal de la ville de Reugny, où est situé le château, affirme « qu’aucune forme de pression n’a été opérée par les élus municipaux en charge de ce dossier[4] ».

Je t’aime, moi non plus

Le fin mot de cette histoire ne sera sans doute jamais élucidé, mais il témoigne des relations compliquées et concurrentielles entre les maires et les préfets en France et plus largement entre les orientations nationales et les enjeux locaux sur fond de préservation de l’environnement et de développement économique.

Depuis quarante ans et les premières lois sur la décentralisation, les préfets n’ont plus qu’un contrôle a posteriori de l’action publique. D’incarnation de l’État sur les territoires, ils ont perdu une partie de leurs prérogatives, pour aujourd’hui ne contrôler que les actes des assemblées.

S’il est fréquent qu’élus locaux et préfets n’interprètent pas de la même manière les lois et règlements, les services de l’État peuvent faire jouer le droit de dérogation dont ils bénéficient depuis 2020 afin de créer un ajustement administratif au nom de l’intérêt général local. Ce que n’a pas accepté de faire la préfète d’Indre-et-Loire.

L’État, d’une façon générale, joue un rôle ambigu dans ces situations, car si d’un côté, il n’assure qu’un contrôle de légalité sur les documents d’urbanisme et accompagne les collectivités territoriales pour les élaborer, de l’autre, il demande à ces dernières de développer leur territoire. C’est ainsi que l’État aide par exemple le déploiement du e-commerce et des data-centres, grands consommateurs de terres en ne les ayant pas intégrés au dispositif d’interdiction de la loi Climat et résilience de 2021 et de son objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN).

D’autres dispositions ont même pour effet d’inciter à l’artificialisation même si ce n’est pas leur objet. Ainsi, la fiscalité applicable au foncier non-bâti, par rapport au rendement des terrains, incite les propriétaires à les vendre comme terrains à bâtir. L’encadrement des fermages rend possible l’activité agricole, mais diminue encore le prix des terrains agricoles[5] et peut inciter aussi leurs propriétaires à vendre leurs parcelles pour des usages non agricoles. De la même façon, des mesures de soutien au logement, comme le prêt à taux zéro, peuvent par certains aspects contribuer à l’artificialisation, par exemple lorsque ce prêt permet la construction d’un habitat nouveau.

À l’inverse, des aides à l’investissement locatif comme le dispositif « Denormandie »[6], applicable au bâti ancien dans les villes moyennes relevant du plan d’action « cœur de villes », vont-elles dans le bon sens ? Il est trop tôt pour juger des résultats de ces dispositifs qui maintiennent néanmoins des formes conventionnelles de la construction de logements.

Ainsi se démultiplient injonctions et actions contradictoires dans une forme de « gouvernement à distance[7] » comme le suggère Renaud Epstein. Le sociologue considère que l’État s’extrait des territoires pour mieux les gouverner à distance en réduisant l’emprise des élus locaux sur les choix politiques nationaux comme cela semble être le cas avec le ZAN.

Intérêt national vs intérêts locaux

Les élus locaux se considèrent coincés entre la nécessaire frugalité foncière et le développement de leur territoire. Ils redoutent de ne plus pouvoir accueillir de nouveaux habitants, de nouvelles entreprises, si toutes les possibilités de construire sont données aux agglomérations ou si elles ne sont utilisées qu’à des fins strictement économiques.

Dans certains cas, leur absence de moyens les amène à modifier leur PLU avec les investisseurs pour les adapter à leurs besoins et bénéficier de la manne économique. La promesse d’emplois, souvent peu rémunérés et précaires, est un argument difficile à contourner pour les édiles. Comme pour le lotissement, les collectivités prennent à leur charge l’équipement indispensable à la venue des investisseurs (diagnostic archéologique, adaptation des voiries et des réseaux, etc.), ce qui contribue en outre à grever les budgets locaux.

C’est pour cette raison que l’Association des maires de France (AMF) voit dans la loi une contradiction avec l’ambition de réindustrialisation du pays, consommatrice de terres et dont les aménagements ne peuvent être réalisés en zone dense.

Après avoir déposé un recours devant le Conseil d’État en juin 2022, l’AMF a publié en décembre « 20 propositions pour la mise en œuvre du ZAN » qui font suite au rapport sénatorial qui pointait les difficultés d’application des objectifs du ZAN. Une proposition de loi, qui va être examinée en février 2023, veut réformer et assouplir le dispositif, tant décrié par les élus locaux. Le gouvernement s’est dit « ouvert » sur la démarche[8]. La Première ministre a surenchéri en novembre dernier lors de son discours de clôture du 104e Congrès des maires et présidents d’intercommunalité de France, en confirmant avoir entendu les demandes de modification de la législation.

L’AMF réclame une démarche ascendante afin, selon le sénateur Jean-Baptiste Blanc (LR, Vaucluse), de « donner les moyens et le temps aux élus locaux pour réussir la transition écologique dans les territoires ». Il s’agit de sortir de la logique descendante de l’État et des régions qui imposent de manière uniforme sur tous les territoires l’objectif de réduction de 50 % des espaces naturels, agricoles et forestiers dans les dix ans à venir.

Pour rappel, l’objectif du ZAN est fixé à l’horizon de 2050 avec une étape intermédiaire de consommation des sols divisée par deux en 2030. Si ce dernier peut sembler atteignable compte tenu des réserves foncières actuelles et des hypothétiques compensations, l’horizon de 2050 est, lui, plus bouché.

Les propositions de l’AMF portent sur les façons de mesurer et de planifier le ZAN et de l’articuler avec les autres objectifs de politique publique en particulier avec les stratégies de développement rural et les besoins d’infrastructure et de réindustrialisation.

Parmi les mesures, on retrouve l’idée de sortir du calcul les projets d’envergure nationale et européenne. À l’échelle nationale, ce sont 125 000 hectares qui peuvent encore être artificialisés à l’horizon 2030. Or, selon Jean-Baptiste Blanc, les projets d’envergure nationale représentent 25 000 hectares. Des lignes à grande vitesse (LGV) comme Bordeaux-Toulouse ou le canal Seine-Nord Europe pourraient ne pas être considérées comme des espaces consommés par les régions. Et ainsi passer entre les mailles du filet…

Comment ces projets peuvent-ils être pris en compte sans que cela altère l’objectif national dans la mesure où ils ne sont plus comptabilisés dans l’objectif des régions ?

Car c’est bien au niveau des régions que cette division par deux est censée s’opérer, en fonction des consommations de la décennie précédente. Elles ont jusqu’au 22 février 2024 pour intégrer leurs objectifs dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet). Le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, Christophe Béchu, voudrait éviter qu’en l’absence de consensus, certaines régions appliquent de manière aveugle la règle de division par deux. Dans ce climat, les collectivités s’activent pour faire des propositions de répartition, à l’échelle des schémas de cohérence territoriale (ScoT) qui alimenteront les Sraddet. Le calendrier s’emballe…

Désartificialiser pour quoi faire ?

Au cours des trois dernières décennies, la population des unités urbaines en France métropolitaine a augmenté de plus de 20 %. Ce phénomène a conjugué une extension de la superficie des villes à une densification de peuplement et une artificialisation grandissante des sols sur une grande part du territoire dans et au-delà des aires urbaines. Pourtant, les élus persistent à imaginer que le seul moyen de développer leur territoire est de construire sur de nouveaux espaces. Par habitude, mais aussi par méconnaissance de leur foncier et de sa disponibilité. Les sondages commandités par les constructeurs de maisons individuelles[9] plébiscitent le modèle pavillonnaire sans proposer de véritable alternative. Il est vrai que la ville dense a mauvaise presse. Depuis la crise Covid, son image s’est fortement dégradée. Elle rassemblerait tous les maux de notre société sans offrir la capacité de se loger décemment à moindre coût.

Les ambiguïtés qui accompagnent depuis le début la mise en œuvre du ZAN l’ont réduit à une mesure sans doctrine, imposé par l’État sans véritable étude d’impact et appliqué de façon arithmétique et indifférenciée, qui oppose, de façon frontale et binaire, métropoles denses et périurbaines distendues.

C’est bien la question des alternatives qui se pose.

Sans alternative aux modèles dominants, ce sont les deux revers de la même médaille qui continueront à s’opposer. Des modèles issus des Trente glorieuses, d’un consumérisme effréné et du « tout automobile ».

Mais l’émergence d’alternatives nécessite quelques préalables.

D’autres formes urbaines ne peuvent advenir sans visibilité sur le foncier disponible dans les aires construites, sans politique claire sur la sous-occupation des logements, sur la transmission des terres agricoles, sur le recyclage d’espaces et de bâtiments…

Le ZAN est l’occasion d’aligner les planètes, de mettre enfin en convergence des objectifs au mieux confus, au pire divergents.

C’est l’ensemble du dispositif qui dysfonctionne.

Au-delà des dates, des quantifications et des tentatives de définition qui occupent l’essentiel des débats sur l’artificialisation des sols, c’est bien la question de savoir qui va pouvoir continuer à artificialiser, et comment, qui est posée pour réussir la transition écologique dans les territoires. Car derrière les demandes des élus de revenir à une gestion plus locale de la consommation des sols et leur engagement à ne pas se soustraire à la loi « Climat », ne faut-il pas craindre le renoncement à l’objectif de réduction de la consommation d’espaces naturels au nom de la différenciation des territoires ?

Plutôt que d’essayer d’atteindre une neutralité chiffrée effective jouant des compensations, saisissons l’opportunité de tendre vers une efficacité foncière en engageant un changement dans les manières de concevoir le développement urbain de façon spécifique et non générique. Nous devons sortir des logiques arithmétiques pour engager des démarches contextualisées afin d’engager enfin la transition écologique dans l’intérêt commun de nos territoires.

Les sols constituent un bien commun, qui ne peuvent se satisfaire de la somme des intérêts individuels. Ce n’est qu’en adoptant une vision globale et des résolutions locales que les solutions s’envisagent. C’est la production urbaine (au sens large) qui est interrogée, afin de répondre aux enjeux environnementaux et urbains de l’artificialisation des sols.

Comment atteindre cet objectif avec un outil sans projet ?

Et si les objectifs de zéro artificialisation des sols n’étaient pas uniquement un interdit que l’on cherchera à contourner, mais au contraire un moyen de renouveler la pratique du projet urbain ?

Renouveler le projet urbain

L’urbanisme entretient des rapports conflictuels avec les sols. Synonymes de propriété, ces derniers ont longtemps été considérés comme rétrogrades et un obstacle à la créativité par la modernité triomphante. À mesure que la ville devenait performante, les sols urbains disparaissaient visuellement et dans les esprits sous l’asphalte. Puis, le modèle a changé au tournant des années 70, sous l’impulsion de l’État qui souhaitait une « France de propriétaires ».

En réaction, la notion de projet urbain proposait de sortir de l’opposition simpliste entre individuel et collectif, incapable de produire un tissu urbain cohérent. Avec le temps, le projet urbain est devenu le support d’une urbanisation où la forme urbaine ne joue plus son rôle initial. L’espace public, frappé par la baisse de financement des collectivités, semble avoir cédé le pas aux questions d’optimisation des parcelles et de densification. La métropolisation a accéléré la mutation des projets urbains en d’immenses opérations immobilières dont la densité devient le maître mot.

Une autre modernité

Une autre histoire existe, celle d’un urbanisme attentif aux contextes, à leurs histoires comme à leurs évolutions, qui ne nous fera pas revenir à la lampe à huile.

La connaissance de la diversification des apports des sols passe par un élargissement disciplinaire. Cette interdisciplinarité des approches est constitutive de la science des sols modernes.

En adoptant le premier principe de la permaculture, « observer et interagir[10] », nous pouvons établir une méthode de projet considérant les sols comme le fondement des projets urbains : au sens de support, mais aussi au sens de préalable à toute action.

Interagissant avec les caractéristiques des sols, ces derniers ne sont plus une surface, ils deviennent volumes. Ils sont le lieu de l’interaction entre les multiples éléments qui les composent et les compétences qui s’en préoccupent (juristes, écologues, pédologues, urbanistes, architectes, paysagistes, géographes…).

Les sols n’appartiennent à aucun champ, ils transcendent les disciplines. Les croisements disciplinaires doivent aboutir à la mise au point d’un langage commun entre les disciplines scientifiques et les métiers de l’aménagement.

La prise en compte des caractéristiques des sols (c’est-à-dire leurs caractéristiques agronomiques [fertilité, biodiversité] et sanitaires [pollution] ainsi que leur histoire, leur découpage parcellaire…) dans la définition de leurs usages permettra d’améliorer les réponses aux enjeux durables du développement urbain et paysager. Cette nouvelle manière de construire les villes écologiques en réalisant des diagnostics de la qualité des sols en amont de tout projet d’aménagement permettrait de protéger cette ressource non renouvelable à l’échelle du territoire.

Le renouvellement de l’urbanisme nécessite d’en faire un enjeu démocratique en l’extrayant des cénacles spécialistes. Le public, les élus doivent être sensibilisés et formés à ces questions. La concertation ne peut arriver en fin de parcours, comme un censeur qui n’est de toute façon pas écouté. L’exercice démocratique de l’urbanisme nécessite une capacité d’action des habitants dans la transformation des territoires[11]. En reposant au cœur des débats la notion de « patrimoine commun de la nation » (article L110 du Code de l’urbanisme[12]), dont « chaque collectivité publique […] est le gestionnaire et le garant » afin de « gérer le sol de façon économe », il s’agit de redonner tout son sens à la notion de projet.

Pour un urbanisme des sols

L’urbanisme des sols, le projet des sols, inspiré par la proposition de Bernardo Secchi dans son article de 1986 dans la revue italienne Casabella[13], s’envisage comme le projet entre les choses, l’art de l’assemblage, de la mise en relation entre les lieux et le vivant.

Les sols représentent la convergence entre l’histoire et la philosophie, les sciences et les religions, la géographie et le juridique. Les sols façonnent nos paysages et nous instruisent sur nos spécificités à partir desquelles nous pouvons envisager de nouveaux récits territoriaux sans tomber dans les fantasmes identitaires.

L’heure est venue d’engager des projets de sols sur les territoires où l’urbanisation résulte de superpositions d’actions publiques et privées, d’initiatives plus ou moins concertées, souvent contradictoires.

La stratégie qui préside à la conduite du projet des sols est assez semblable à celle menée sur un bâti existant : attention au « déjà-là », incertitudes économiques, intégration du temps comme moteur du projet, importance du jeu des acteurs, réversibilité et adaptabilité aux usages, etc.

L’urbanisme des sols renouvelle la gouvernance politique du projet, en le plaçant non plus comme un résultat, mais comme un processus démocratique solidaire et itératif. Il réincarne les politiques d’aménagement des territoires en retrouvant le sens d’un récit commun.

L’urbanisme des sols propose des modes de représentations et de gestions des temps, dans lesquels différentes formes d’interventions (temporaires, transitoires et pérennes) trouvent leur place. En privilégiant les traces de nos occupations passées aux tracés régulateurs et autoritaires, l’urbanisme des sols relie nature et culture en établissant un lien indéfectible entre les territoires de décisions et les modes d’intervention.

Le défi, aujourd’hui, est d’intervenir sur les territoires en ajoutant moins de matière et plus de sens. Cela ne sera possible qu’avec la complicité des sols, que nous devons apprendre à connaître, à respecter et à mieux utiliser dans la fabrique urbaine et architecturale.

En août dernier, le ministre de la Transition écologique, Christophe Béchu, a envoyé une circulaire demandant aux préfets de « ne pas imposer dès à présent une réduction de moitié de la consommation des espaces de manière uniforme ». Avant que d’autres préfets ne soient révoqués ad nutum, il est urgent de se doter d’un projet pour les sols !


[1] Déclaration du 6 décembre de Jean-Gérard Paumier (centre-droit), président du Conseil départemental.

[2] Communiqué de l’Association des maires ruraux de France de septembre 2022.

[3] Déclaration sur BFMTV du ministre de l’Intérieur le 1er janvier lors d’un déplacement à Mayotte.

[4] Communiqué publié le 21 décembre.

[5] Le prix de l’hectare agricole, en moyenne de 6 000 € en France, est deux à trois fois moindre qu’en Allemagne, au Royaume-Uni ou en Italie.

[6] Le dispositif « Denormandie », du nom de Julien Denormandie, ministre chargé de la Ville et du Logement dans le second gouvernement Philippe, permet de bénéficier d’une réduction d’impôt dans le cas d’un investissement locatif dans un quartier ancien dégradé d’une commune éligible à la loi.

[7] Renaud Epstein, « Gouverner à distance : quand l’État se retire des territoires », Esprit, 319, 2005, pp. 96-111.

[8] Le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, Christophe Béchu, a déclaré le 13 juillet 2022 que les décrets de mise en œuvre de l’objectif à 2050 du ZAN auront droit à une réécriture.

[9] Selon un sondage commandité en janvier 2022 par la Fédération française des constructeurs de maisons individuelles (FFC) et l’institut IFOP, 80 % des Français souhaitent vivre en maison individuelle plutôt qu’en appartement.

[10] David Holmgren, Permaculture. Principes et pistes d’action pour un monde soutenable, L’écopoche, 2014, 2017 (2002 pour l’édition originale).

[11] David Mangin et Philippe Panerai, Projet urbain, éditions Parenthèses, Marseille, 1999.

[12] « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, d’assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d’énergie, d’économiser les ressources fossiles d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace. Leur action en matière d’urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement. »

[13] Bernardo Secchi, « Progetto di suolo », Casabella, 520/521, 1986, pp. 20-21.

Patrick Henry

Architecte-Urbaniste, Professeur à l'ENSA Paris-Belleville

Notes

[1] Déclaration du 6 décembre de Jean-Gérard Paumier (centre-droit), président du Conseil départemental.

[2] Communiqué de l’Association des maires ruraux de France de septembre 2022.

[3] Déclaration sur BFMTV du ministre de l’Intérieur le 1er janvier lors d’un déplacement à Mayotte.

[4] Communiqué publié le 21 décembre.

[5] Le prix de l’hectare agricole, en moyenne de 6 000 € en France, est deux à trois fois moindre qu’en Allemagne, au Royaume-Uni ou en Italie.

[6] Le dispositif « Denormandie », du nom de Julien Denormandie, ministre chargé de la Ville et du Logement dans le second gouvernement Philippe, permet de bénéficier d’une réduction d’impôt dans le cas d’un investissement locatif dans un quartier ancien dégradé d’une commune éligible à la loi.

[7] Renaud Epstein, « Gouverner à distance : quand l’État se retire des territoires », Esprit, 319, 2005, pp. 96-111.

[8] Le ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, Christophe Béchu, a déclaré le 13 juillet 2022 que les décrets de mise en œuvre de l’objectif à 2050 du ZAN auront droit à une réécriture.

[9] Selon un sondage commandité en janvier 2022 par la Fédération française des constructeurs de maisons individuelles (FFC) et l’institut IFOP, 80 % des Français souhaitent vivre en maison individuelle plutôt qu’en appartement.

[10] David Holmgren, Permaculture. Principes et pistes d’action pour un monde soutenable, L’écopoche, 2014, 2017 (2002 pour l’édition originale).

[11] David Mangin et Philippe Panerai, Projet urbain, éditions Parenthèses, Marseille, 1999.

[12] « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, d’assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d’énergie, d’économiser les ressources fossiles d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace. Leur action en matière d’urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement. »

[13] Bernardo Secchi, « Progetto di suolo », Casabella, 520/521, 1986, pp. 20-21.