Opinion

Du 4 octobre 2019 au 4 avril 2020, 150 citoyens et de nombreux experts se réunissent régulièrement au Conseil économique, social et environnemental (CESE) pour répondre à la question ainsi formulée par Premier ministre dans une lettre datée du 2 juillet 2019 : « définir les mesures structurantes pour parvenir, dans un esprit de justice sociale, à réduire les émissions gaz à effet de serre d’au moins 40% d’ici 2030 par rapport à 1990 ».

Notre propos est le suivant : la Convention citoyenne pour le climat ne peut constituer « une innovation démocratique » qu’à la condition de se départir d’un certain nombre de malentendus dont elle est actuellement affectée et que le présent article propose de lister. À défaut, elle créera, sur bien des points, un risque de régression du droit de l’environnement. Pour une raison principale : elle ne respecte actuellement pas les exigences du principe de participation du public inscrit dans la Charte de l’environnement qui a pourtant valeur constitutionnelle.

Avant toute chose, précisons qu’il doit être possible de reconnaître la sincérité, le sérieux et l’investissement des personnes – citoyens et experts – qui composent la convention citoyenne tout en interrogeant le cadre – ou plutôt l’absence de cadre – dans lequel ils travaillent. Précisons aussi qu’interroger ce cadre est un impératif pour que la démocratie participative soit prise au sérieux et, ainsi, devienne un complément utile de la démocratie représentative. Notre propos n’est donc pas de condamner mais d’interroger.

La promesse de la question ouverte

La Convention citoyenne repose tout d’abord sur une promesse de liberté : celle qui serait conférée aux 150 citoyens pour réfléchir à l’abri des pressions et des influences extérieures. Reste que ces 150 citoyens sont chargés de répondre à une question formulée par le seul premier ministre et dont le contenu encadre et limite d’ores et déjà leur liberté et leurs travaux. La question, comme souvent, n’est pas si ouverte.

Première observation : l’objectif fixé par le premier ministre n’est pas tout à fait en phase avec ce que prévoit la loi. Depuis le vote de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, la politique énergétique nationale a notamment pour objectif « De réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050 » (article L.100-4 du code de l’énergie).

Notre politique énergétique ne doit pas simplement avoir pour but une réduction de nos émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40% d’ici 2030 mais elle doit désormais atteindre un objectif de « neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050 ». Il serait donc précieux que l’objectif assigné à la convention citoyenne pour le climat soit corrigé pour être conforme à ce que prévoit déjà la loi. Il serait encore plus précieux que la Convention citoyenne soit saisie de l’ensemble des objectifs de notre politique qui s’articulent tous les uns avec les autres.

Deuxième observation : le Premier ministre n’interroge pas les 150 citoyens sur l’ensemble des enjeux environnementaux mais, précisément, sur celui de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il s’agit d’un enjeu absolument fondamental mais traiter cet enjeu sans traiter, dans le même temps, les autres enjeux environnementaux, n’a pas grand sens, ni sur le plan de la science, ni sur le plan du droit.

La crise écologique sans précédent que nous connaissons impose de penser globalement : le changement climatique, l’effondrement de la biodiversité, la pollution des eaux, des sols et de l’air, la prolifération des déchets, la diffusion des substances chimiques et toutes les autres causes et conséquences dont souffre la planète et, surtout, l’humanité. Réduire ce débat à la question – aussi cruciale soit elle – du carbone c’est prendre le risque de choix tel que celui du nucléaire dont les promoteurs mettront en avant le caractère « décarboné ». La question choisie par le Premier ministre aurait pu être discutée. La Convention citoyenne souffre donc du même défaut que le référendum : demander à des citoyens de répondre à une question qui n’est pas débattue.

Troisième observation : la question posée à la Convention citoyenne sur le climat a varié. Le 25 avril 2019, le président de la République a souhaité interroger « prioritairement » cette convention sur, précisément, la question des aides : « C’est pourquoi la convention citoyenne, 150 citoyens tirés au sort dès le mois de juin, aura pour première mission de travailler sur ce sujet, de redessiner toutes les mesures concrètes d’aides aux citoyens sur la transition climatique dans le domaine des transports, de la rénovation des logements (qu’il s’agisse de l’isolation ou du chauffage) pour les rendre plus efficace, de définir si besoin était d’autres mesures incitatives ou contraignantes et, si besoin était, de définir aussi des ressources supplémentaires et de proposer des financements pour se faire ». Brune Poirson, secrétaire d’Etat à l’écologie, a précisé que la Convention citoyenne devait décider de l’avenir de la taxe carbone dont la hausse du taux avait constitué l’une des causes principales du mouvement des « gilets jaunes ».

Or, la Convention citoyenne n’est plus chargée de la seule question du financement de la « transition climatique » et de l’avenir de la taxe carbone. Et le Gouvernement a déjà tranché la question de celle-ci. Le 6 décembre 2018, le Premier ministre a ainsi confirmé au Sénat que son gouvernement renonce définitivement à toute nouvelle mesure fiscale sur les carburants.

La question posée le 2 juillet 2019 par le Premier ministre est donc plus large que celle du président de la République sans que le temps de travail imparti aux 150 citoyens n’ait été réellement étendu, malgré une première prolongation de deux mois. Surtout, la première question était, à notre sens, plus intéressante.

Il est en effet peu probable que l’utilité de la Convention soit de proposer de nouvelles normes générales ou de nouveaux principes : le code de l’environnement compte déjà beaucoup de « mesure structurantes ». L’urgence aujourd’hui est d’appliquer ces normes, de lever les blocages et d’y consacrer les moyens matériels et humains nécessaires. En d’autres termes, l’urgence n’est plus à notre sens de remplir la boite à outils mais de s’en servir.

Quatrième observation : le Gouvernement a posé une question à la Convention citoyenne à laquelle il a commencé à répondre lui-même sans attendre les conclusions de ladite Convention. C’est ainsi qu’à son initiative, trois lois en lien direct avec les travaux de la convention ont été votées : la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat, la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 et, dans quelques jours, la loi pour une économie circulaire.

Ajoutons à cela que, du 20 janvier au 19 février 2020 le Gouvernement organise une consultation publique sur les projets de décrets relatifs à la « programmation pluriannuelle de l’énergie » (PPE) et à la « stratégie nationale bas carbone » (SNBC). Des textes qui intéressent directement la question posée aux 150 citoyens mais qui seront élaborés et publiés sans attendre.

La promesse de la « reprise sans filtre » des propositions de la Convention

Le 25 avril 2019, lors d’une conférence de presse consacrée au Grand débat national, le président de la République a déclaré : « Ce qui sortira de cette convention, je m’y engage, sera soumis sans filtre soit au vote du parlement soit à référendum soit à application réglementaire directe ». Cette promesse de « reprise sans filtre » n’est pas neuve. En 2007, Nicolas Sarkozy alors président de la République avait également promis que les propositions issues des travaux du Grenelle de l’environnement seraient ainsi reprises sans filtre.

Dans son discours de restitution des conclusions du Grenelle de l’environnement prononcé le 25 octobre 2007, Nicolas Sarkozy avait ainsi déclaré : « Ce que j’ai à vous dire est simple : en tant que Chef de l’Etat, vos propositions, je les fais miennes, je les porterai et je les mettrai en œuvre. » En vain car la loi « Grenelle 2 » du 12 juillet 2010 s’est écartée – c’est peu de le dire – sur bien des points des conclusions du Grenelle.

Fort de cette expérience malheureuse, les initiateurs et organisateurs de la Convention citoyenne pour le climat auraient pu demander des garanties : ils n’en ont aucune à l’exception des propos du président de la République. Les mêmes causes pouvant produire les mêmes effets, il est prudent de tirer les leçons du passé sans que cela ne soit conçu comme une marque de défiance envers l’actuel Chef de l’État.

Le 25 avril 2019, le président de la République a donc déclaré : « Ce qui sortira de cette convention, je m’y engage, sera soumis sans filtre soit au vote du parlement soit à référendum soit à application réglementaire directe. » Le 10 janvier 2020, la ministre de la transition écologique et solidaire l’a répété : « Ces propositions – le Président de la République l’a dit et pourra le redire ce soir – seront reprises sans filtre par le gouvernement ».

La promesse du « sans filtre » est au cœur du contrat moral sur lequel repose la Convention citoyenne. Or, ni le président de la République, ni le Premier ministre, ni la ministre en charge de l’écologie ne pouvaient véritablement promettre une « reprise sans filtre » des propositions qui seront élaborées par les 150 citoyens.

Première raison : les propositions de la Convention citoyenne pour le climat, pour leur grande majorité, relèveront de la compétence de l’Union européenne et non de la France. Les objectifs, principes et principaux moyens du droit de l’environnement ou du droit de l’énergie sont élaborés par les institutions de l’Union européenne.

À l’évidence, le président de la République française ne pouvait pas s’engager à ce que l’Union européenne reprenne sans filtre les propositions de la convention citoyenne. Celle-ci repose donc sur le mythe d’une France qui élaborerait son droit de l’environnement, seule, sans l’Europe. Or, la France est bien membre de l’Union européenne et c’est bien cette dernière qui rédige l’essentiel des normes environnementales qui s’appliquent ensuite sur notre sol.

C’est ainsi que notre code de l’environnement est composé de règles de droit, soient directement écrites par les institutions européennes, soit assurant la transposition de directives européennes. Le même raisonnement peut être tenu pour le droit international qui façonne aussi notre droit de l’environnement, a fortiori en matière de lutte contre le changement climatique.

Deuxième raison : la décentralisation. Le président de la République ne peut pas s’engager à ce que les élus locaux reprennent « sans filtre » les propositions de la Convention citoyenne pour le climat. Or, les collectivités territoriales ont de nombreuses compétences propres en matière d’environnement. Qu’il s’agisse de la collecte et de la gestion des déchets, de l’eau, des réseaux, de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire : les élus locaux sont compétents, décident, financent.

Non seulement les élus locaux ne seront pas tenus de recopier les propositions des 150 citoyens mais on notera en outre qu’ils ne sont pas vraiment associés aux travaux de la Convention citoyenne pour le climat. La réception sur le terrain des travaux de celle-ci ne sera sans doute pas aussi aisée qu’annoncée.

Troisième raison : le Parlement. Auquel ne peut être imposée une « reprise sans filtre ». Les sénateurs et les députés n’ont pas de mandat impératif et ne sont pas tous membres de la majorité présidentielle, a fortiori au Sénat.

Le Chef de l’État ne peut que transmettre les propositions de la Convention citoyenne aux parlementaires. Dans une démocratie fondée sur le principe de séparation des pouvoirs, le chef du pouvoir exécutif ne peut pas promettre que le Parlement décidera dans tel ou tel sens. Il ne peut que lui transmettre des propositions. Et encore : non sans avoir au préalable suivi le processus de rédaction applicable à tout projet de loi et après avoir vérifié si le texte qui sera déposé au Parlement est conforme aux les règles de valeur supérieure de droit constitutionnel, international et européen.

Quatrième raison : le pouvoir exécutif n’a pas vraiment promis une « reprise sans filtre » contrairement à ce que des articles de presse et la ministre de l’écologie elle-même ont indiqué.

Examinons le vocabulaire employé de plus près : le 25 avril 2019, la déclaration d’Emmanuel Macron précise « soumis sans filtre » et le 10 janvier 2020, la ministre chargée de l’écologie parle de « reprise sans filtre ». Transmettre ou reprendre sans filtre ?

En réalité, l’État n’est pas engagé par une quelconque promesse écrite de reprise sans filtre des conclusions de la convention citoyenne. La lettre du premier ministre du 2 juillet 2019 le démontre : « le gouvernement répondra publiquement aux propositions émanant de la Convention Citoyenne et publiera un calendrier prévisionnel de mise en œuvre de ces propositions. Celle-ci pourra, le cas échéant et si elle le souhaite, exprimer un avis sur les réponses du gouvernement ».

Cinquième raison : même le recours au référendum ne permettra pas nécessairement une « reprise sans filtre » des propositions de la Convention citoyenne pour le climat. Il paraît assez peu probable que la Convention citoyenne ait le temps de rédiger un projet de loi assez bien détaillé pour pouvoir être soumis tel quel à référendum au titre de l’article 11 de la Constitution.

Et il n’est pas certain qu’il faille soutenir l’organisation d’un référendum. . Ceci pour au moins deux motifs. D’une part, il ne sera jamais aisé, sans risque de simplifier, de voter par oui ou non sur un texte complexe et non amendable. D’autre part, il sera difficile de qualifier d’ « innovation démocratique » un dispositif dont la conclusion serait un référendum qui, ici et avant la prochaine élection présidentielle, aurait sans doute le caractère d’un plébiscite gaullien. Auquel cas, un nombre plus ou moins élevé de votants pourraient être tentés de voter en fonction de leur appréciation des qualités du Chef de l’Etat et non de la question posée.

Certes, le président de la République pourrait aussi se borner à reprendre une proposition de révision de la Constitution mais la procédure de révision constitutionnelle engagée en début de quinquennat est restée en chantier et ne sera sans doute pas réactivée.

Conscient du manque de temps pour rédiger un projet de loi référendaire à valeur législative, le président de la République a évoqué, le 10 janvier, une simple consultation. Toutefois, l’article L.123-20 du code de l’environnement n’autorise l’Etat à procéder à une telle consultation qu’à l’endroit d’un projet et dans une aire déterminée. Pas pour définir une politique publique en consultant tous les électeurs.

Par ailleurs, le résultat d’une consultation n’engage pas l’État comme le démontre le précédent constitué par la consultation engagée par Manuel Valls, alors Premier ministre, sur le projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes. Si le président de la République souhaite soumettre à référendum des propositions qui ne soient pas rédigées sous la forme d’un texte de droit ou bien des questions à choix multiples ou bien encore organiser une consultation nationale, il faudra au préalable créer la procédure ad hoc pour le faire – ce qui, dans la plupart des cas impose l’intervention du Parlement. Difficile donc d’assurer directement une « reprise sans filtre » des propositions des 150 citoyens par l’ensemble des citoyens.

C’est sans doute pourquoi, le 10 janvier 2020, devant les 150 citoyens, Emmanuel Macron a précisé qu’il lui revenait de choisir ce qui relèvera ou non du « sans filtre ». Au moment de conclure, il a également indiqué qu’au moment de leur réception, sa première option était d’exprimer son désaccord sur telle ou telle proposition formulée par la Convention citoyenne.

La promesse d’un progrès du droit sans droit

La Convention citoyenne a pour projet de permettre l’adoption de règles de droit. Elle n’a cependant pas d’existence juridique et la procédure qu’elle suit n’est définie par aucun texte. Il s’agit donc bien de faire progresser le droit… sans droit. Ou plutôt sans droit mais au moyen des règles établies sans texte par le seul Premier ministre, dans une lettre de mission (2 juillet 2019) et par le Président de la République dans ses interventions orales devant la presse (25 avril 2019) ou devant les 150 citoyens (10 janvier 2020).

Depuis plusieurs décennies, des écologistes, des politiques, des juristes se sont battus pour que la démocratie environnementale progresse, pour que les choix publics réalisés en matière d’environnement ne soient pas simplement dictés d’en haut par l’État mais élaborés, de manière plus horizontale, grâce à la participation du public.

Progressivement, un droit de l’environnement moderne s’est développé grâce, notamment, à des instruments comme l’enquête publique, le débat public organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP) ou les consultations publiques en ligne. Finalement, le droit de l’environnement s’est enrichi d’un nouveau principe directeur destiné à orienter la définition des processus de décision : le principe de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement.

Ce principe a été inscrit en droit international, en droit européen mais aussi dans la loi française. En 2005, le principe de participation est consacré à l’article 7 de la Charte de l’environnement qui a la même valeur juridique que les dispositions de la Constitution de 1958.

De l’ensemble des textes et décisions de justice afférents au principe de participation, il est possible de dégager une liste de critères, d’exigences, dont le respect permet d’assurer une participation du public qui ne se borne pas à une simple information. Censée permettre l’élaboration de « décisions ayant une incidence sur l’environnement », il est permis de vérifier si la Convention citoyenne pour le climat respecte ou non ces exigences et garanties qui procèdent du principe de participation du public.

Disons-le tout de suite : ladite convention n’en respecte aucune. Et aucune autorité, aucun juge ne sera jamais saisi si l’État manque à sa parole dans l’organisation de la Convention citoyenne pour le climat. À titre d’exemple, le rôle, les attributions, les moyens, les garanties des « garants » de cette convention citoyenne ne sont précisés nulle part.

La méthode de collecte, de classification, de présentation et de commentaire des observations et propositions formulées par les citoyens ou par internet n’est pas davantage précisée par un texte quelconque dont la violation pourrait être sanctionnée. Aucun rapport, aucune synthèse desdites observations n’est exigée.

Alors qu’une controverse a éclaté sur le sort réservé aux « cahiers de doléances » rédigés lors du Grand débat national, il n’aurait pas été inutile de préciser quel traitement et quelles suites seront réservés aux propositions écrites émises lors de la Convention citoyenne pour le climat.

On notera également que l’État n’est pas contraint de présenter un projet de texte à la Convention si celle-ci n’a pas les moyens ou pas le temps d’en rédiger un. Tout au plus le président de la République s’est engagé à revenir s’expliquer devant les 150 citoyens.

L’État ne s’est pas non plus engagé à motiver ses choix et à expliquer pour quelle raison il tiendra ou ne tiendra pas compte de telle ou telle remarque, contrairement à ce qu’il doit faire lors des participations en ligne sur les projets de décisions réglementaires ayant une incidence sur l’environnement.

Certes le Gouvernement a le droit d’expérimenter et d’organiser des conventions, conférences, réunions, états généraux de formats divers et variés et ce, sans droit. Le principe de participation du public n’interdit heureusement pas au pouvoir exécutif de faire preuve d’imagination et l’innovation démocratique est certainement souhaitable au moyen des processus informels. Mais le projet de cette Convention citoyenne est de produire directement du droit. Du droit de l’environnement plus précisément. Et produire du droit de l’environnement sans tenir compte du droit de l’environnement mais sur le seul fondement d’engagements du pouvoir exécutif : est-ce un progrès ?

En conclusion, la Convention citoyenne pour le climat aurait sans doute intérêt, sans attendre le terme de ses travaux à engager une réflexion critique sur ses conditions d’organisation, sur les exigences de la participation du public, sur les garanties apportées par l’État et sur son articulation avec l’Union européenne, le parlement, les collectivités territoriales.

D’aucuns répondront qu’il convient d’attendre le résultat des travaux de la Convention pour juger de leur qualité. Argument étrange car s’il est possible, dès maintenant, d’améliorer le dispositif, il serait dommage de s’en priver. Par ailleurs, la Convention citoyenne n’est pas qu’une simple expérimentation qu’il s’agirait d’effectuer à titre d’essai avant d’en tirer les leçons et de l’institutionnaliser.

Le projet de la Convention est en effet d’aboutir immédiatement à la création de nouvelles règles de droit : révision de la constitution, vote d’une loi par voie parlementaire ou référendaire ou décisions administratives.

Produire du droit sans s’interroger sur la place du droit dans cette production serait regrettable. Au demeurant, les membres et organisateurs de la Convention pourraient tenir compte des exemples étrangers.

Ainsi de la « UK citizens’ climate assembly » qui présente des différences substantielles par rapport au modèle français. Loin d’être opposée à la démocratie représentative, cette assemblée citoyenne a été composée et organisée par le Parlement britannique lui-même et non pas directement par le seul Premier ministre.

Son projet n’est pas simplement de penser la réduction des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2040 mais s’étend bien à l’objectif de neutralité carbone d’ici 2050. Enfin, ses conclusions sont destinées à éclairer le travail parlementaire et aucune promesse de « reprise sans filtre » ou demande de rédaction d’un projet de loi clés en mains n’a donc été formulée. En France, le choix d’organiser la Convention citoyenne pour le climat au sein du Conseil économique, social et environnemental (CESE) doit retenir l’attention. Car l’un des enjeux de la Convention citoyenne pour le climat est aussi celui de la place que l’Etat donne – ou plutôt ne donne pas – aux corps intermédiaires dans le dialogue social et environnemental.